農村集體“確員”兩難：統一立法不現實 地方法規引爭議

本刊記者 李春艷

農村集體“確員”兩難：統一立法不現實 地方法規引爭議

本刊記者 李春艷

近日，廣東珠海一名戶口遷出農村20余年的男子為“討回”村民資格，與老家——珠海市三灶草堂村對簿公堂，法院認為，該案爭議實質為集體經濟組織成員資格問題的確認，依照我國相關規定，應屬村民自治范疇，不屬于人民法院受案范圍，該男子訴訟請求被法院駁回。

近年來，隨著城鎮化步伐的加快，農村土地價值攀升，此類糾紛屢見不鮮，據了解，這些案件大多由集體成員資格認定存爭議引起。更確切地說，大部分是特殊人群為討回“成員資格”而主張權利。

誰是成員？統一認定標準難，地方政府、村集體想辦法

農村集體成員資格的認定，關乎農民參與集體收益分配權利能否實現，關乎農村改革發展紅利能否共享，是農村集體產權制度改革的基礎性工作。迄今為止，我國尚未對農村集體經濟組織成員資格認定作出頂層設計，而是默認地方政府自行突破。

為了更好地管理農村集體經濟組織及其成員，一些地方因地制宜地設計了相關地方性法規，如廣東省出臺的《農村集體經濟組織管理規定》明確，原人民公社、生產大隊、生產隊的成員，集體經濟組織成員所生的子女，戶口保留在農村集體經濟組織所在地，履行法律法規和組織章程規定義務的，屬于農村集體經濟組織的成員。對于戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的公民，經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格。

2015年出臺的《四川省農村集體經濟組織成員資格界定指導意見》，將成員資格取得分為初始取得、法定取得、申請取得三類。初始取得指由原農業生產隊、農業生產大隊經改革、改造或改組形成的社區性合作經濟組織成員，且戶口一直保留在本集體經濟組織所在地的人員。法定取得包括集體經濟組織成員子女；因合法婚姻、收養關系，并將戶口遷入本集體經濟所在地人員；因國家建設或其他政策性原因戶口遷入人員。申請取得指符合法律法規等規定，經申請人自愿書面申請，按民主議事程序取得。同時還明確了成員資格保留和喪失內容。

2016年施行的《浙江省農村集體資產管理條例》則規定，本條例所稱村集體經濟組織及其成員，是指《浙江省村經濟合作社組織條例》規定的村經濟合作社及其社員，以及村經濟合作社股份合作制改造后成立的村股份經濟合作社及其社員股東。

《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》規定：“凡戶籍在經濟合作社或經濟聯合社范圍內，年滿16周歲的農民，均為其戶籍所在地農村集體經濟組織的社員。”

縱觀這些地方“土政策”，盡管個別地方在文字表述及認定細節方面有差別，但基本可以歸納為兩種方式：第一，對原始成員及其子女，能夠給出明確的認定；第二，將爭議較大的特殊人群（如出嫁女、離異婦女）的成員資格認定大多交給村民自治，由社員會議或代表會議進行表決。對于前者，能夠充分明確，因此糾紛不多，對于后者，往往是糾紛的多發點。

地方法規+村規民約 特殊人群權益保護受關注

記者調查發現，近幾年來，由于婚嫁、離異、退役、戶籍轉移等原因致使成員身份發生變化的特殊人群，在資格認定時其權益不能得到充分保護，無奈之下只有訴諸法律。業內人士指出，當前，一些地方政府出臺的成員資格認定政策欠妥，引起一些爭議較大的農村特殊人群不滿。他們的成員資格得不到及時確認，就無法正常享受分紅等權益，因此很容易激發矛盾。

2016年3月，廣東韶關市湞江區犁市鎮社光村村民黃國防第三次拿到犁市鎮政府作出的行政處理決定：認定黃國防一家9口不具備社光村集體經濟組織成員資格。此前，黃國防已因此將鎮政府兩度告上了法庭，盡管法院認定其程序適當，要求鎮政府撤銷決定書，并在判決生效后60日內重新作出認定。但犁市鎮政府根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，仍舊再次認定黃國防一家不具備社光村集體經濟組織成員資格。

在地方的“土政策”中，成員資格認定引入村民會議表決的方式，也在無形中招致一些村民的非議。這位業內人士說，這種“少數服從多數”的認定方式，難免會傷害少數人，如出嫁女、離異女等的利益，因而會導致他們四處奔走相“告”，依法維權。

季來娟是浙江省義烏市北苑街道季宅村村民，這些年，她一直走在維權的路上。

幾年前，季來娟離婚后和兒子一直住在季宅村，戶籍也在村里，舊村改造分配建房安置用地時，季來娟分到了54平方米，而同村的男性村民則可以分得90平方米。原因無他，只因為季來娟是個離婚婦女，根據季宅村村民代表大會通過的《北苑街道季宅村舊村改造實施細則補充》規定，她和兒子只能獲得如此權益。

季來娟的情況在全國并非個案。這種以村規民約形式侵犯或剝奪婦女權益的行為并不鮮見。相關專家認為，由于強調村莊決定集體成員資格，導致資格認定與村民待遇五花八門，混亂不一，“一村一策”、“一組一策”在全國各地十分普遍。各個村莊強調自己的事情自己管理，在農嫁女的土地及資格認定上可謂是亂象百出，影響了社會的公平正義。

對此，一些地方干部也頗感委屈：工作必須要做，但做起來卻無法可依。黃國防一案中，犁市鎮綜治辦主任、原司法所所長羅宇峰坦稱，由政府作出農村集體經濟組織成員資格認定沒有法律依據。“這種行為，我們稱之為行政確認。你可以翻法律，沒有哪一部法律說集體經濟組織成員資格由政府說了算，但是，全國大部分地方都是這么操作的。”

長期以來，也有不少專家學者呼吁，國家要盡快明確“農村集體經濟組織成員”的具體含義，統一資格認定標準。但業內人士指出，由于我國各地農村村情村況不同，所以在全國層面立法，給出一個統一的認定標準，在目前的情況下有很大現實難度，這是一個需要社會各界關注的課題。