農村城鎮化協調發展的對策措施

趙軒宇　王秀果　劉梅　趙清濤

摘 要：農村城鎮化和國民經濟是相互依托、相互促進、共同發展的，農村城鎮化的快速發展會極大地推動經濟發展，因此，研究城鎮化的健康發展問題對我國經濟和農民生活質量提高意義重大。通過對中國農村城鎮化進程中出現問題的研究，從城鎮化建設、土地、農民等三個方面提出了推進農村城鎮化協調發展的對策措施，旨在促進我國農村城鎮化健康、協調、快速發展，最終為經濟發展和改善農民生活獻策。

關鍵詞：農村；城鎮化；發展；措施

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.015

Abstract： Rural urbanization and national economy is relying on each other， mutual promotion and common development， the rapid development of the rural urbanization will greatly promote the development of economy， therefore， the research of urbanization healthy development is of great significance to our country economy and farmers quality of life improved. Through the study of problems in Chinas rural urbanization， the urbanization construction， three aspects such as land， farmers， puts forward some countermeasures of promoting the coordinated development of rural urbanization， to promote the healthy， harmonious and rapid development of urbanization in rural areas in China， suggestions for the economic development and improving farmers life in the end.

Key words： the countryside； urbanization； development； measures

改革開放以來，我國的農村城鎮化發展迅速，城鎮化率從1978年的17.92%發展到2016年的57.35%。同經濟發展一樣，中國的城鎮化發展令世界矚目。但是同世界發達國家城鎮化率80%相比，我們還有一定差距。從世界城鎮化的進程來看，城鎮化率36%～60%，屬于加速期，目前中國的城鎮化正處在快速發展階段。2012年住建部副部長仇保興曾表示，中國的城鎮化率自2011年達到51.27%時便進入中期階段，未來20年仍將處于快速發展時期。為此，如何確保中國城鎮化穩步發展成了廣大社會科學工作者研究的課題。通過對我國城鎮化發展過程中出現的問題進行研究，筆者認為，應該從以下三方面協調我國城鎮化發展。

1 城鎮化建設方面的對策措施

1.1 提高城市規劃、建設、管理水平

遵循科學、權威、超前、特色、和諧的原則，協調社會總體發展規劃、城鎮化規劃、產業規劃、土地使用規劃、城鎮建設規劃等的關系，并剛性執行各規劃系統，促進協調發展。城鎮化總體規劃應考慮利用地方自然資源、人口分布、氣候環境等因素，合理城鎮布局，克服目前城鎮小而散、分布不均衡、對當地農村輻射帶動不強的弊端，做到城鎮、城市群布局科學有序。對工業區域應采取集中、連片規劃的方法，注重建立工業園區。科學的規劃是城鎮化健康發展的基礎，政府要加大規劃的資金投入，為規劃提供資金保障；規劃設計市場應引入競爭機制，吸引國內外高水平專家，提高規劃水平；疏通各方面渠道，保持與廣大市民的溝通，吸收各方建議，做到以人為本。

立足長遠，加大對城鎮化建設的資金投入，提高建設標準，以適應我國城鎮化的快速發展。城鎮建設要符合城市發展規劃對城市發展的大方向，提高配套建設質量，保證道路、管網、商業等滿足市民未來生活及城市發展的需要，不斷改進城市建設方法，提高建設水平。

高效能的管理是保證城市運營的手段，加強城市規范化、運行機制多元化的長效管理，全方位利用網絡信息系統等現代化手段，提高管理水平和管理效率。

1.2 拓寬投融資渠道，多元化投資

當前建設資金不足成了農村城鎮化發展的瓶頸，必須建立多元化的投融資機制。城鎮基礎設施建設屬于非盈利性、周期長、零收益或只有少量間接性收益的項目，以往政府多采取先消減、再排隊的方法建設，嚴重阻礙了城鎮化建設的發展，必須拓寬投融資渠道[1]。首先是直接引進資金，利用多樣化的優惠措施，吸引多方投資，形成國家、地方、社會、個人甚至外資在內的多元化投融資格局；其次，建設項目融資，對一些具體建設項目，按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引政府、社會機構、個人、外商等來合作建設，建成后共同營運，共享收益；再次是鼓勵金融機構為城鎮化建設提供中長期貸款。

1.3 調整產業結構，合理配置資源

產業發展是城鎮化發展的基礎，是對農村經濟輻射帶動的源泉。產業發展應突出重點，培育支柱產業。培養支柱產業應以當地的自然資源為基礎，充分、合理地利用獨特的自然資源，并確保科學、持續發展。在注重發展高新技術產業的同時，應對尚具競爭優勢的傳統產業進行提升改造，注入先進適用的技術要素，延長產業后勁。增強產業競爭力，提升服務功能，增強輻射擴散能力。在發展交通、餐飲等傳統服務業的同時，不斷發展新興服務業，比如物流業、文化和旅游產業等，提高城市服務業發展水平。促進房地產業穩定發展，加快發展社區服務和家政服務，建立便民利民的服務體系。用工業化和城鎮化的發展來帶動農業產業化，促進區域農業的產業化發展。區域農業發展要以城市消費為目標，拉長農業產業化鏈條，提高農業競爭力，保證人口大國的糧食安全。

優化資源配置、合理利用資源是農村城鎮化建設的基礎。提高土地管理水平和集約化利用，對閑置土地要堅決收回；堅持水資源開源和節流并用、治污和回用并用，積極開發水資源，扭轉土地、水資源短缺的局面。用生態環境資源提升現代化城市功能，科學地評估資源環境的承載力，充分考慮城鎮化發展的環境適應力，做到城鎮化科學有序發展。加大力量治理環境污染，提高城區綠化率水平，維護生態平衡，把城鎮建成人們工作、生活的樂園。

1.4 堅持城鎮化的特色發展

地方特色是當地的靈魂和持續發展的不竭動力。中國幅員遼闊，地大物博，56個民族經過幾千年的發展形成了各自的民族、地域特色，飽含文明大國的底蘊。城鎮化的發展應充分利用民族發展的瑰寶，不失城鎮特色的靈魂，建設特色城鎮，古新一體，既有時代風貌又不失歷史傳統和地方特色，展現城市獨特魅力。各地要在明確自己特色的基礎上，注重對建筑、文化的城市特色的保護，充分發揮特色的經濟和社會價值，以特色提高競爭力，以特色促進工業產品的品牌塑造，以特色帶動旅游休閑產業的發展，最終以特色促進經濟發展。

1.5 發展城市群，增強城鎮對農村的經濟輻射作用

2016年中國城鎮化率已經達到57.35%，按照國際經驗，城鎮化率達到50%就應該進入城市群發展階段。政府應做好城市群發展的總體規劃，合理配置各種資源，打破城市間行政壁壘，建立城市間聯席會議和對話機制，加強政府之間溝通和交流，還可以設立專門組織來負責城市間的協調工作，也可組織不同利益主體來組織協調，多領域、多層次配置資源，在一體化中分工協作，減少生產要素在城市間的流動成本，最大效率地利用各地資源。

城市群在一體化建設的同時要開展分工協作，城市群區域內道路、通訊、網絡、信息等基礎設施建設應實現一體化，以便構建同城效應。大城市要突出高端化、服務化產業，強化區域增長極，還要將部分產業、生產環節擴散出去，以增強輻射、帶動作用；中等城市要突出特色化、專業化，發展制造業；小城鎮要積極發展農產品加工，提升農業產業化水平。把城市群建成產業集群，延伸產業鏈條，發揮區域整體優勢，實現城市群協同效益的最大化，拉動周邊農村經濟發展。

利益分享是實現城市群內持續協作的前提和保證，要力爭利益分享平衡，實現和諧發展。實踐證明，越發達的地區集聚效應越強，發展得越快，使得周邊欠發達地區因資源流向發達地區而發展變慢，易導致貧富差距拉大，影響社會的和諧發展。因此，必須平衡措施，扶持中、小城鎮協調發展，縮小貧富差距。

2 土地方面的對策措施

2.1 通過改革土地制度增加農民利益

我國土地制度改革應首先健全土地產權法律體系，確保農用地產權清晰，明確國家、集體、農民的利益分配關系，保障農民的合法權益，避免損害失地農民的利益。各地應因地制宜地增加一些補償項目，偏向補償失地農民，讓他們的基本生活有保障，因為他們已失去了長期賴以生存的土地；其次是健全土地流轉制度，改變目前零散、不利于機械化操作的局面，實現農村土地經營的規模效益；最后，準許集體土地以出租、轉讓、抵押、作價入股等多種方式進入市場，由市場決定土地價格[2]。

新中國成立以來工農業產品的剪刀差剝奪了農民的利益，國家也相應出臺了一系列措施來改變這一局面。2008年十七屆三中全會提出了對土地問題的改革：土地承包關系要穩定、長期不變，允許農民以出租、轉讓、轉包、互換、股份合作等形式流轉承包經營權；嚴格農村宅基地管理，保障農民宅基地的用益物權，做好農村土地的確權、登記、頒證工作；縮小征地范圍，完善補償機制，嚴格界定公益性、經營性建設用地，征收農村集體土地應按照同地同價原則，及時足額給予農村集體組織、農民補償，解決好被征地農民的就業、住房、社會保障[3]。2012年胡錦濤在黨的十八大報告中也提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例[4]。這些政策的出臺，給了農民承包地、宅基地的財產收益，提高了農民在國家土地征用中分享的權益，說明國家在解除農民進城的后顧之憂，讓農民依靠土地來保證進城初期的生活和安置費用，保障農民在城鎮化過程中的利益，讓農民公平地分享城鎮化、現代化的成果。

2.2 徹底改變城鎮建設占土地過快的現狀

目前，我國存在較嚴重的土地城鎮化比人口城鎮化快的現象，國家也一直在不斷地完善政策，嚴格控制城鎮建設用地，解決城鎮化用地供需矛盾，雖然也收到了較好的效果，但是根本矛盾尚未解決。今后，應根據城鎮人口嚴格控制建設用地審批，將建設用地審批指標和進城人口數量掛鉤，制訂人、地比例限額，并嚴格控制在限額之內，力爭人增地不增或少增；同時在增加建設用地指標的同時，收回戶口遷出地建設用地的指標，在農民入城同時收回農村占地。另外，有的地方政府為了當地財政收入大搞土地財政，大大加速了農地占用，國家應嚴厲制止，從根源上消除土地過快侵蝕。

3 農民方面的對策措施

3.1 重點解決城鎮化進程中的農民問題

3.1.1 征地過程中的農民權益問題 針對以往征地過程中出現的問題，改革征地方法，充分保護失地農民的利益。我國目前對農民多采取一次性補償或者一次性安置的補償辦法，這種辦法只解決短期問題，沒考慮農民的長期生存問題，因此，應當改革補償方式，實行貨幣、社會保障、再就業相結合的補償方式，徹底解決農民的生存問題。應當增加農民的知情權、參與權，做到透明、規范、合法，公平地給予農民補償。還應完善獎勵舉報制度，防止暗箱操作，加大不法行為的懲處力度。

3.1.2 農民工問題 城鎮政府部門要逐步取消對農民工的各種現實或潛在的歧視性政策，為他們提供與城鎮人口同等的就業機會，同工同酬。讓農民工享受與城鎮居民同樣的醫療、養老等各類保險，并接納農民工子女在城鎮入學。控制房價或者給予農民工購房優惠政策，降低農民工的進城成本，采取多種手段、多方位優化農民工在城鎮的生存環境。

3.1.3 建立社區農民組織 失地、進城農民可以從組織獲得維權、再就業等信息，幫助他們提升社會資本，增強生存能力，維護其合法權益。

3.1.4 建立農民法律援助中心 進城農民文化素質低，自身利益受到損害時不知所措，法律援助中心可以幫助他們保護自身利益，安心城鎮生活[5]。

3.1.5 發展鄉鎮企業和服務業 用優惠政策吸引鄉鎮企業進城，發展股份制經濟，既可以解決鄉鎮企業過分分散問題，又能促進農村勞動力的轉移；把勞動密集型產業轉移到經濟欠發達地區，加快人口聚集；大力發展服務業，可以大大增加進城農民的就業崗位。

3.1.6 提高農民生存能力 農民普遍文化水平偏低，再就業能力差，必須加強對農民的文化教育和技能培訓，幫助他們轉變思想觀念，提高素質，增加技能，自主創業，提高生存能力。政府要全方位疏通農民進城渠道，提供就業崗位，引導農民進城，幫他們盡快適應并融入城鎮生活。

3.2 繼續推進戶籍制度改革

新中國成立以來，戶口便成了城鄉分割的藩籬，成了農民離土不離鄉、進廠不進城以及城鄉二元社會結構的根源，嚴重制約了生產要素的聚集和流動，形成了長達幾十年的城鄉堅固壁壘，同時也造成了對農民諸多權利的剝奪和社會排斥[6]。人口的集聚是城鎮形成的前提條件，人口的流動是城鎮化的必要條件[7]。因此，農村城鎮化必須進行戶籍改革。市場經濟的建立，使得中國的發展不再需要“工農業產品的剪刀差”，二元社會結構的基礎也隨之逐漸瓦解。20世紀80年代初農村家庭聯產承包責任制使人民公社于1983年瓦解，接著，80年代后期農產品統購統派被廢止，1993年又取消了城鎮居民的糧本、糧票，1985年居民身份證的出現開始削弱了戶口對人員流動的約束，戶籍制度改革也隨之悄然放開了腳步。

其實，自改革開放以來國家便逐漸開始了戶籍制度改革。1984年中央提出“各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”[8]，這一政策的出現，標志著中國自新中國成立以來剛性的二元戶籍制度壁壘首先從小城鎮開始被打破了，拉開了我國戶籍制度改革的序幕，形成了戶籍制度變遷的里程碑。從此以后，國家陸續出臺了一系列改革措施，把戶籍制度改革逐漸引向了深入。1993年11月的十四屆三中全會允許農民到小城鎮務工經商，2007年3月公安部宣布，我國將逐步取消農業、非農業的二元戶口結構，實現公民身份平等。2012年2月《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺了三類不同的戶口遷移政策，并要求今后出臺的有關義務教育、就業、技能培訓等政策，不再與戶口掛鉤。

城鎮戶籍改革的關鍵應從三方面入手。首先，對城鄉戶口統一管理。凡是在城鎮有住房和穩定收入的都按城鎮戶籍管理，對縣及縣級市以下的居民統一按居住地常住戶口管理。城鎮居民、農村居民以居住地劃分，農業人口、非農業人口則以職業來區分，這樣，從戶籍登記便能了解公民的居住地與身份[9]。其次，政府控制房價或者給農民以購房補貼，降低農民向城鎮的遷移成本。最后，出臺相應的配套政策。對愿意保留土地承包權的進城農民，其土地可由村政府統一管理，實現土地規模化經營，并將所得收入按比例返還進城農民；對愿放棄土地承包權的，則參與城鎮居民的各類社會保障，并在入學、就業、參軍等方面與城鎮居民享受同等待遇。

2012年黨的十八大報告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋[4]。”事實上，戶籍的根本問題在于所附著的就業、義務教育、醫療、住房、社會保障、基礎設施等各方面的公共服務和福利待遇，中央這一決定說明中國要從根本上打破二元戶籍制度。

目前，國內一些大城市也逐步推進了戶籍制度改革。2010年廣東的一些城市如中山、深圳、東莞等實行了積分入戶政策，規定投資、房產、職稱、學歷、年齡、繳納社保等都可獲得積分，做志愿者、參加義工、技校學習、義務獻血等社會公益活動也可以獲得積分，達到一定積分就可以申請戶籍。上海積分入戶政策自2013年7月1日起施行，持有《上海市居住證》的人員在本市合法穩定居住、就業并參加本市職工社會保險的可以申請積分。2013年9月天津發布的《天津市居住證管理暫行辦法》，規定從2014年1月1日至2015年12月31日試行非天津戶籍常住人口居住證管理，取消暫住證，開始積分入戶制度。2015年7月23日北京市發改委主任盧彥在市十四屆人大常委會第二十次會議上所做的《關于北京市2015年國民經濟和社會發展計劃上半年執行情況的報告》中指出，今年下半年，本市將制定城六區人口調控政策和制度，出臺居住證制度，推進積分落戶政策。

李克強總理曾明確指出，把符合條件的農民工轉為城鎮居民，是城鎮化的一項重要任務。但戶籍改革的成本是巨大的，需要政府的財力支撐，還必須同時進行社會保障、勞動就業、土地制度等一系列與戶籍相關的制度改革，消除附在戶口上的利益不平等。中國的戶籍制度改革還在不斷深入，未來的中國將逐步實現基本公共服務的均衡全覆蓋，徹底消除二元戶籍制度。

3.3 完善社會保障制度，清除城鎮化的根本性障礙

目前，農民遷入城鎮的根本障礙是沒有城鎮生活保障，因此，社會保障制度是解決這一問題的直接辦法。近年來，盡管國家出臺了如新農合、新農保等對農民的社會保障措施，但僅對60歲以上農民每月給予幾十元的生活費，不但覆蓋面小而且遠不能滿足老年人的生活需要；新農合的醫保報銷比例太低，起不到根本作用，還應拓寬資金籌集渠道，加大保障比例。另外，農民社保項目過少，應涵蓋失業、生育、工傷等方面，要充分考慮農民社保的項目和內容，根據財力情況，循序漸進地完善農民社會保障體系。同時還要完善法律體系，使農村社保具有法律保證。只有全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現城鄉公共服務的均等化、一體化，才能徹底消除半城鎮化現象，促進中國城鎮化的長足發展。

在統一社會保障的同時還應做好教育和住房制度改革，保障進城農民有住房、子女能入學，讓他們真正在城里扎根。北京大學李力行教授研究發現，用1997—2005年各省數據估計，人均受教育年限每增加1年，城鎮化水平就會提高2%。因此，城鎮化發展必須重視教育。近年來，為了推進城鎮化發展，我國開始著手解決進城農民的保障性住房建設問題。2012年9月李克強總理在城鎮化研討班座談會上指出，這幾年抑制房價過快上漲，大規模地推進安居工程建設，也是為了工業化、城鎮化的進程不受阻[10]。2012年11月胡錦濤在十八大報告中提出，加強保障性住房的建設和管理，滿足困難家庭的基本需求[4]。2013年2月國務院常務會議提出，要加快保障性安居工程建設，2013年底前地級以上城市要把外來務工人員納入住房保障范圍。可以看出，農民工的住房保障工作在有條不紊地進行，國家在從方方面面消除不利于城鎮化發展的體制及政策障礙，全方位促進城鎮化建設。

有了各方面措施的保駕護航，中國的城鎮化建設將會更加穩步、協調、快速地發展，未來的中國不僅是個經濟大國，更將是一個城鎮化高度發達的國家，中國人民將徹底揚眉吐氣地生活在世界的東方[11-14]。

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