創新機制，推動廣西城市突發公共安全事件應急管理機制進入良性發展的新常態

黃海琳

摘要：文章立足廣西城市突發公共安全事件應急管理的現狀和發展趨勢，分析廣西城市突發公共安全事件應急管理中存在的問題，從事前的監控預警機制、事中的聯動處理機制和事后的評估機制三個方面，提出創新廣西城市突發公共安全事件應急管理機制，推動廣西城市突發公共安全事件應急管理機制進入良性發展新常態的對策和建議。

關鍵詞：城市突發公共安全事件；應急管理；機制創新

城市公共安全是國家安全的重要基礎，在城市突發公共安全事件越來越頻繁發生的今天，如何科學有效的處置各類城市突發公共安全事件，并變事后被動應對為事前積極預防、事中聯動應對和事后可持續評估，推動廣西城市突發公共安全事件應急管理機制進入良性發展的新常態，是廣西各級政府和有關職能部門密切關注的重要課題。

一、廣西城市突發公共安全事件應急管理現狀

（一）取得長足的進步

2006年國家出臺的《國家總體應急預案》，其核心內容包括應急預案、應急管理體制、應急機制和應急管理法制，即“一案三制”。2007年國家通過《中華人民共和國突發事件應對法》，在全國范圍內開啟應急管理“一案三制”建設。2014年廣西基本完成應急管理“一案三制”建設工作，一些工作還走在了全國前列。

1. 建立了各級應急委、專項應急指揮機構及應急管理辦公室。至2010年，自治區、市、縣三級應急委及應急管理辦公室均已掛牌成立，成立了18個專項應急指揮機構，2013年所有鄉鎮、村均落實了領導分管應急工作，應急管理組織體系基本建立。

2. 建立了縱向到底、橫向到邊的應急預案體系。經過多年不懈努力，廣西已基本構建起全區的預案體系。目前，廣西自治區有1個總體預案、34個專項預案、86個部門預案，全區各級各類預案達26萬多個。

3. 建立了應急救援隊伍體系。2012年，廣西全區建立了以消防部隊為主體的自治區、市、縣三級綜合應急救援隊伍，水利、林業、國土、地震、衛生等部門建立的專業救援隊伍達9支3萬多人，此外還建立了700多人的專家隊伍和以鄉村基干民兵為主體的16萬多人的基層應急救援志愿者隊伍，還有各級各部門基層應急信息員隊伍近20萬人。

4. 建立了應急物資儲備體系。采取部門為主、實物儲備與社會儲備相結合的方式，應急物資儲備總體能滿足除巨災以外的應急需要。

5. 建立了應急聯動機制。軍地之間、部門之間、相鄰省區市之間均建立了應急聯動機制。廣西還是泛珠9省區、西部12省區應急聯動機制建設的發起者之一。

6. 制定出臺了系列法律政策措施。2011年，自治區人大全票通過《廣西實施中華人民共和國突發事件應對法辦法》；自治區人民政府分別對應急隊伍建設、應急管理規范化建設、應急培訓、應急工作績效考核等出臺了規范性文件，有力的推動了應急管理工作開展。

近些年來廣西成功應對和處置了2008雨雪冰凍災害和廣維集團爆炸事件、2010西南大旱、2011年卡馬水庫險情、2012年初龍江污染、2014年以來系列偷渡案等重特大突發案（事）件。

（二）諸多問題尚待解決

經過多年不斷努力，廣西城市突發公共安全事件應急管理取得的成績有目共睹，但整體水平提升的背景之下，一系列問題的存在仍然讓人無法忽視：突發公共安全應急管理意識和思維較薄弱；應急管理框架體系搭建起來后，資源配備不到位，實際運行效率低下；應急預案實用性和針對性不強；應急管理聯動主體較單一，各方應急聯動溝通不暢；事后評估缺位；人員應急管理專業素質有待提高等。對突發公共安全事件的應對總體上還是屬于被動的事后處置，事前的監控預警機制、事中的聯動處理機制、信息互通機制、應急決策機制和監督機制、事后的評估機制和救助重建機制等方面尚存在不少欠缺。

二、廣西城市突發公共安全事件應急管理形勢

在廣西政治經濟社會獲得極大發展的背景之下，廣西城市公共安全應急管理工作也面臨著越來越復雜和嚴峻的形勢。

（一）自然災害方面

廣西自然災害分布廣、種類多、頻率高、危害大。近幾年來，極端天氣引發的自然災害及其次生、衍生災害的突發性、復雜性和危害性呈現出不斷加大的趨勢，今后隨著北部灣開放開發、珠西經濟帶、左右江革命老區開發等國家戰略的實施，“兩個建成”、“雙核驅動”、“三區統籌”，同等量級的災害造成的損失將有擴大趨勢。

（二）事故災難方面

廣西安全生產基礎差底子薄，生產安全事故頻發、重大環境污染事故時有發生，隨著“一港雙高”（港口、高鐵、高速公路）的快速推進，沿海重化工、核電等項目陸續投產，安全生產形勢不容樂觀。

（三）公共衛生事件防控方面

隨著人口加速大量的流動，甲型H1N1等重大疫情和群體性不明原因疫病不時爆發，防控難度增大，造成的損失更加嚴重；與此同時，人民群眾日益重視生命健康，關注點不斷聚焦到與生命健康緊密相關的食品、藥品安全隱患上來。

（四）社會安全方面

廣西改革發展漸入深水區，各方利益關系錯綜復雜，社會矛盾顯著增多，誘發群體性事件的隱患不斷攀升；同時，廣西已成為三股勢力偷越境重要通道，反恐防暴工作形勢日益嚴峻。

三、廣西城市突發公共安全事件應急管理機制存在問題分析

（一）預警機制不完善

廣西城市雖已建有應急管理專業機構，并在一定程度上提升了處理城市突發公共安全事件的反應速度，但效果并不太明顯。因為他們的工作主動性、連續性和技術性不高，要想通過動態分析和實時評估實現預控制，形成有效的預警機制，還存在較大難度。

（二）應急聯動機制不健全

目前廣西城市對突發公共安全事件的處理，主要還是依賴政府和相關部門，與非政府組織、社會團體和個體志愿者的聯動合作很少，沒有調動起巨大的非官方的應急管理潛力。并且跨部門臨時組織起來的應急管理團隊，通常很難實現高效的運轉，因為相關應急管理人員一方面需要花時間與團隊成員磨合，一方面還需要應付與現所在部門、原所在部門、現部門和原部門之間的關系，直接導致了內耗與低效。

（三）評估機制落實不到位

缺乏系統和專業的城市突發公共安全事件應急管理評估機制，現有的評估體系和評估工作多流于形式，既缺乏有力的法律保證，又沒有嚴格的監督機制，更缺乏專業細化的分析和總結，常常是形成一份評估報告后，沒有進一步的反思和整改，未能形成對下一次突發公共安全事件有實際指導意義的預案。

四、廣西城市突發公共安全事件應急管理機制創新對策

針對廣西城市突發公共安全事件應急管理機制存在的問題，建議從事前的監控預警機制、事中的聯動處理機制、事后的評估機制三個方面，創新廣西城市突發公共安全事件應急管理機制，促進其進入良性發展的新常態。

（一）構建有效的應急管理預警機制

1.構建高效的信息溝通渠道

（1）建立公共安全信息平臺

公共安全信息平臺是應急管理預警機制的重要基礎，只有掌握及時、準確、全面、實時的信息，才有可能真正實現預警功能，只有在對公共安全信息有效分析處理和科學使用的基礎上，其他各項職能才能實現。在公共安全信息平臺的基礎上，建立突發公共事件風險評估和隱患排查體系，切實落實安全隱患排查，強化風險評估、應急管理能力評估和具體應急管理事件處置評估等。

（2）建立全方位多技術的公共安全信息管理模式

要突破原有僅僅依靠政府和相關部門的舊模式，打造全社會聯動的新模式，廣泛借力非政府組織、社會團體和個人志愿者等社會和公眾力量，廣泛迅速及時的收集信息，真正提升信息監控的時效性和有效性；同時，要將先進的信息技術和科技手段充分運用到信息收集、信息分析和信息管理上，加強信息技術的研發和引進，真正讓高精尖技術服務于公共安全應急管理。

2.建立全面及時有效的信息保障機制

（1）擴大和健全應急管理預警信息網絡

除了建立專門的公共安全應急預警管理機構，給予必要的政策、資金、設備、技術和人員等方面的支持，形成覆蓋各級各類政府和機構的應急管理預警信息網絡，還必須將網絡擴大到更基層的社會單元，如社區、村莊、學校、車站、企事業單位等，真正形成廣泛敏銳的預警信息網絡，將整個社會納入到應急管理預警信息網絡之中，從而保證預警機制的全面及時有效的運行。

（2）及時有效傳達預警信息

政府對收集到的信息要第一時間分析和處理，要及時、公開、透明地公布有關信息，照顧公眾關系，密切關注輿情，防止小道消息影響公眾判斷，進而引發不必要的恐慌和騷亂。關鍵信息和最新信息也要及時準確的傳達到應急管理指揮協調機構和相關部門，幫助其科學迅速決策、準確研判形勢和及時調配資源，提高應急管理水平和效果，防止突發事件的進一步擴散。

3.建立預警決策分析系統

政府應急管理預警決策分析系統應具備信息儲存、查詢、統計分析、上報和發布功能、警戒級別判斷功能、應急預案管理功能、自動預警功能和輔助決策功能等功能。確保在突發公共安全事件發生后，能及時獲得全面準確的一手信息，同時自動關聯調取相關信息，迅速判定警戒級別，啟動相應應急預案，提供決策所需重要輔助信息，從而保障應急管理預警決策的科學性和有效性，提升應急管理水平。

4.建立健全預警管理資源庫

要保證預警機制的科學有效運行，必須建立健全專門為預警決策服務的預警管理資源庫。資源庫應儲存大量預警管理方面的專業知識、理論工具、技能技巧、經驗數據等，并要保持及時的動態更新，將最前沿的理論、最尖端的技術、最實時的形勢、最新的案例和經驗、最完善的預案等，借助高新科技手段，及時共享傳播，真正為預警決策提供有力的輔助和支持。

（二）建立全面高效的應急聯動機制

1.優化應急聯動綜合協調機制

（1）多方全面聯動

建立和完善由專業救援公司、紅十字會、慈善團體、基金會、民間救援隊等社會團體、非政府組織和社區甚至個人共同參與的全面聯動機制，在構建的公共安全應急管理網絡中，通過信息共享和有效互動，充分鼓勵民眾參與應急管理的決策和救援中來，既有利于提高決策的合法合理性，又能充分調動大量的有效社會資源，大大提高應急管理的效率，同時提升民眾對政府的信任。

（2）明確政府核心領導地位

在城市突發公共安全事件的應急管理中，往往需要一個強有力的領導核心，在短時間內做出正確的決策，集中調動一切資源力量，統一協調指揮，為同一目標共同努力。政府在這方面，有著其他任何非政府組織不可替代和無法超越的地位和作用，因此必須明確政府的核心領導地位，在政府主導之下，統籌協調參與應急管理和救援的各方力量，揚長避短，取長補短，在各自擅長的領域，相互配合，攻堅克難，實現資源的優化整合，方能真正實現全面高效的應急聯動。

（3）建立專門的應急管理協調機構

建立多方全面聯動的應急機制，一個現實問題就是如何協調聯動各方高效的合作運轉。在明確政府核心領導地位的同時，必須建立專門的應急管理協調機構，執行應急管理綜合協調職能。應急管理協調機構必須被賦予相應的權力，給予足夠的支持，與應急管理各方保持良好的溝通，同時不斷提高自身的專業素質，積累經驗，為各方最大限度發揮作用，提供有力的支持和保障。

2.完善應急聯動信息溝通機制

（1）聯動各方的信息溝通

應急聯動的各方，涉及不同組織、機構、團體、部門甚至個人，如何在突發公共事件發生后，迅速形成一個聯動的整體，是一項綜合性的工程。因此，信息的全面及時準確溝通就變得非常重要，尤其當一些突發情況出現時，不能再單純依靠預案，就更需要聯動各方迅速及時準確的交換信息、把握形勢、商討對策，從而保證應急行動的整體性和有效性。

（2）政府與公眾間信息溝通

政府在應對突發公共事件時應當及時通過主流媒體、網絡、報刊雜志等發布權威信息，及時向公眾通報事件發展、救援進度和下一步計劃安排，防止公眾因為缺乏足夠信息產生恐慌甚至發生騷亂，也能防止謠言的傳播。政府應當充分尊重公眾的知情權，履行好及時準確發布信息的義務，充分利用一切信息渠道，保持與公眾的良好溝通，取得民眾的信任和支持。

3.建立應急聯動資源共享機制

（1）政府部門間資源共享

資源是應對突發公共事件和應急救援的基礎保障。因此，政府各個部門間，應建立資源共享、資源合理配置和高效利用的有效機制，不僅實現有形資源的共享，更要通過應急管理信息系統，實現無形資源的共享，從而真正實現資源整合和高效使用。

（2）政府與非政府組織間資源共享

政府和非政府組織在資源種類、資源數量和資源利用方式等方面都有著較大的區別，同時也具有很大的互補性，因此，通過立法規范、政策和資金支持、提供專業培訓等方式，在全社會范圍內統籌協調各方資源，形成有效而穩定的資源長期共享機制，對避免資源浪費，提高資源利用率，提高應急聯動水平都有著重大的意義。

（三）構建良性發展的應急管理評估機制

1.明確應急管理評估的內容

應急管理評估是一個系統工程，從事發前的宣傳教育、監測預警和對風險隱患的管理排查等工作，到事發過程中的信息發布和溝通、避難場所的選擇、應急資源的使用、應急預案的執行等工作，再到事后的影響評估、事件的反思和經驗總結等工作，都需要全面詳盡的進行評估總結。

2.厘清應急管理評估工作的主體責任

應急管理評估工作的主體責任應由各級政府承擔，但在在評估過程中，應引入專業的第三方評估機構，同時完善評估監督和反饋工作。法律、法規和部門規章制度中存在的不足，主要由中央政府及其部門進行評估。地方政府部門則主要側重于應急管理體制和機制的評估。基層政府主要負責對應急預案和應急演練進行評估。另外，媒體和一些中立組織，也會通過客觀報道事件真相、深入分析事件原因等方式，形成獨立的評估觀點。

3.切實用好應急管理評估結果

首先，應樹立城市突發公共安全事件應急管理評估工作是一項重要的基礎性工作的理念；其次，應制定一整套科學的評估體系，并組織相關人員認真學習，保證評估工作的有效執行；再次，可通過法規制度的制定，確保評估工作的權威性，同時引入第三方評估，確保評估工作的公正性、客觀性和長期穩定性；最后，定期開展檢查，確保評估結果切實用于指導改進應急管理工作，并保持評估機制的動態優化，真正做到以評估促進應急管理工作水平的提高。

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*基金項目：廣西科協2015年度資助高校青年教師和研究生專項調研課題，一般性資助課題。項目名稱：廣西城市突發公共安全事件應急管理運行機制完善研究。項目編號：科協【2015】Z-58。

（作者單位：廣西機電職業技術學院）