關(guān)于住宅土地使用權(quán)到期后續(xù)期續(xù)費問題的思考

鄭百靈+江達(dá)

摘 要：關(guān)于住宅土地使用權(quán)到期后是否自動續(xù)期以及續(xù)期是否需要繳納使用費的問題，目前我國法律對此沒有明確的規(guī)定，而這兩個問題又關(guān)乎到廣大群眾的切身利益，影響到社會的和諧穩(wěn)定。本文通過對相關(guān)法律規(guī)范及不同觀點進行了分析，提出了筆者的思考，希望能夠引起大家對于上述問題的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：住宅土地使用權(quán) 續(xù)期 續(xù)費

2016年4月16日，浙江省溫州市部分市民住宅土地使用權(quán)到期后需支付高額費用續(xù)期的消息，被媒體廣泛報道，引起了社會各界的高度關(guān)注。該事件也將住宅土地使用權(quán)到期后是否續(xù)期續(xù)費的問題提前暴露了出來。

一、住宅土地使用權(quán)到期后是否自動續(xù)期

目前我國對于土地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期問題作出規(guī)定的法律法規(guī)有四部：1.1990年施行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》；2.1999年施行的《土地管理法》；3.1995年施行并于2007年8月30日修改的《城市房地產(chǎn)管理法》；4.2007年10月1日施行的《物權(quán)法》。

前三部規(guī)定相近，如《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。”“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”對此，《物權(quán)法》149條則規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。

根據(jù)法律適用的選擇，上位法優(yōu)先于下位法，《物權(quán)法》是由全國人民代表大會通過的基本法律，而《城市房地產(chǎn)管理法》是由全國人大常委會通過的一般法律，《物權(quán)法》效力要優(yōu)先于《城市房地產(chǎn)管理法》，應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》。再者，按照新法優(yōu)于舊法的適用原則，也應(yīng)適用《物權(quán)法》。因此筆者認(rèn)為，在是否自動續(xù)期這個問題上，《物權(quán)法》已有明確規(guī)定，不存在爭議，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期。

二、住宅土地使用權(quán)到期后自動續(xù)期是否需要繳費

觀點一，續(xù)期無需繳費。

理由1：法律術(shù)語解釋應(yīng)當(dāng)遵循文義解釋的方法。“自動”的意思是不憑借人為力量。“自動續(xù)期”意指期限屆滿后之不憑借人為力量的自然延續(xù)，顯然無公共行政干預(yù)之余地。要求居民提出申請或繳納出讓金后才續(xù)期，顯然與“自動續(xù)期”字面意思不符。

理由2：法律條款解釋應(yīng)遵循體系解釋的方法。《物權(quán)法》149條將土地使用權(quán)區(qū)分為住宅用地和非住宅用地，針對不同屬性的土地分類規(guī)定了不同的法律后果。規(guī)定非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后依照法律規(guī)定辦理續(xù)期，住宅土地使用權(quán)期間屆滿后自動續(xù)期。如果住宅土地使用權(quán)人到期后仍需申請續(xù)期、重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同及依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，那么《物權(quán)法》149條無需分類規(guī)定。

理由3：續(xù)期不繳費符合《物權(quán)法》制定的指導(dǎo)思想。自動續(xù)期的核心價值是一次取得永久使用，成為恒產(chǎn)。“有恒產(chǎn)者有恒心”此舉能夠使百姓安居樂業(yè)，保障老百姓的房屋所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。

觀點二，續(xù)期需要續(xù)費。

理由1：從土地使用費的法律性質(zhì)上來看，續(xù)期繳費是必須的。因為土地使用費不是行政收費，而是國家基于對于國有土地的所有權(quán)獲得的民事收益。政府在收取土地使用費時是一個民事主體，不是行政主體。

理由2：在當(dāng)初簽訂20年土地使用權(quán)的，土地使用者支付的土地出讓金相較于70年土地使用權(quán)的必然少，如果續(xù)期無需繳費，那么對于當(dāng)初簽訂70年土地使用權(quán)并繳納土地使用費的土地使用者來說明顯不公平。同時會在社會上產(chǎn)生消極的示范作用，以后所有的開發(fā)商取得土地使用權(quán)都不簽訂70年的使用權(quán)，都按照最短期限繳納出讓金，這樣關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就等于形同虛設(shè)。

理由3：如果自動且免費續(xù)期，那么住宅房屋土地使用權(quán)就相當(dāng)于永久的使用權(quán)，和所有權(quán)沒有區(qū)別。會造成實質(zhì)上的土地私人所有，與憲法第10條城市的土地屬于國家所有發(fā)生沖突。

三、筆者觀點

通過對相關(guān)法律規(guī)范及不同觀點進行分析和思考，筆者觀點如下。

觀點一：住宅房屋土地使用權(quán)到期后土地使用權(quán)人無需提交續(xù)期申請、無需重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，住宅房租土地使用權(quán)自動予以續(xù)期。

觀點二：就溫州市政府最終出臺的政策而言，若其規(guī)定住宅房屋土地使用權(quán)到期后需要交費才能續(xù)期，無論最終制定的收費標(biāo)準(zhǔn)如何，都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效。目前由國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)到期的延長問題，正商討制定相關(guān)政策。而根據(jù)《立法法》規(guī)定，沒有法律、地方性法規(guī)、國務(wù)院決定命令等依據(jù)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章不能設(shè)定減損公民法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。因此在法律、地方性法規(guī)、國務(wù)院決定命令等對此事予以明確之前，暫不應(yīng)當(dāng)交費。

觀點三：關(guān)于是否應(yīng)交費續(xù)期問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)交費區(qū)分兩種情況。（1）對于簽訂少于70年土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)補足70年土地出讓金。具體補交標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)機械地按照當(dāng)初出繳納標(biāo)準(zhǔn)或以目前繳納標(biāo)準(zhǔn)。如果按照當(dāng)初繳納標(biāo)準(zhǔn)，由于通貨膨脹，貨幣貶值，貨幣購買力降低等因素，若按照當(dāng)初標(biāo)準(zhǔn)，實際上國家將損失土地收入；如果按照目前土地出讓金繳納標(biāo)準(zhǔn)，使用權(quán)人將繳納高額的出讓金，甚至有的將超過當(dāng)初購房價格，對于使用權(quán)人來說將是一項沉重的負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照近些年通貨膨脹率，綜合考慮當(dāng)初繳納標(biāo)準(zhǔn)與通貨膨脹率以確定土地出讓金地繳納標(biāo)準(zhǔn)，按照這種方式確定從一定程度上可以做到公平合理。（2）對于70年土地使用權(quán)到期后應(yīng)如何處理，筆者認(rèn)為目前先不應(yīng)妄下結(jié)論，想當(dāng)然出臺政策。當(dāng)初《物權(quán)法》第149條立法留白是因為70年土地使用權(quán)住宅房屋占住宅房屋的絕大部分，未確定繳費標(biāo)準(zhǔn)是因為當(dāng)初專家學(xué)者無法預(yù)測未來，更無法預(yù)測半個世紀(jì)之后的社會狀況，留白是為了給以后的執(zhí)政者留有解釋的空間。到時收費與否，利弊如何，當(dāng)前是無法確定的，依據(jù)屆時的社會狀況綜合考慮各種利弊得失來確定是否收費續(xù)期。

觀點四：關(guān)于是否收費產(chǎn)生的爭議，主要原因是《物權(quán)法》第149條規(guī)定留白，沒有明確說明，使各個主體在理解時存在產(chǎn)生歧義的空間，因此應(yīng)統(tǒng)一做出法律解釋，對少于70年土地使用權(quán)補交出讓金繳費標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

四、問題探討

房地兩張皮，房子是自己的，土地是國家的，土地有期限，房子沒有期限，而房屋的壽命，普通民宅按建筑規(guī)范的要求，50年就是合格建筑，所以絕大多數(shù)住宅用房大約在50年時都成了危房或即將成為危房，不存在修復(fù)的可能，推倒重來不可避免，一旦拆除，房屋所有權(quán)便告消滅，但此時使用權(quán)還未到期，使用權(quán)人理所當(dāng)然有權(quán)利在原土地上重建房屋。但花費由誰買單，又是一個有待明確的問題。