創新森林經營生產組織方式嘗試購買服務改革研究

劉志強

一、林區森林經營生產組織方式現狀

（一）林區森林經營生產組織方式

林區森林經營工作實行計劃管理。即林管局根據各林業局提報的計劃建議指標和國家下達的計劃任務統籌安排，向各林業局下達生產計劃。林業局將森林經營計劃分解落實到各林場、工隊。森林經營作業經三級檢查驗收，由林管局出具收買文件，下撥資金。森林經營實行目標責任制，完成規模與質量是兌現林業局經營目標的主要指標。林區森林經營生產組織方式多為以林業局為森林經營項目實施單位，以林場營林工隊為實施主體，其他有一定生產能力的基層單位和機關科室共同參與的方式來完成森林經營任務。

（二）現有森林經營生產組織方式分析

現有森林經營生產組織方式以營林工隊作為實施主體，作業隊伍相對穩定，技術培訓到位，有利于專業隊伍建設，便于統一管理、統一指揮，適合開展大規模集中作業。但計劃管理和行政管理多于市場化管理，缺乏市場競爭機制，不利于提高作業質量。

二、創新森林經營生產組織方式

林區曾先后開展過森林經營生產組織方式創新，如克一河林業局于2006年開展木材生產工隊統一由林業局生產指揮中心管理，減少了林場管理生產這一層次，提高了木材生產的效益。根河林業局2011年開展的木材生產工程化管理、招投標制改革，減少了中間管理程序和管理環節，提高了生產效率和作業質量。這些嘗試為今后的森林經營生產組織方式的創新提供了借鑒。針對林區森林經營現狀和國家相關政策，提出以下幾種森林經營生產組織模式：

1、林業局—林場—森林經營專業隊模式

在林業局各林場中，組建以營造林、森林撫育、母樹林經營等作業為特長的森林經營專業隊。以承包經營的方式，承擔林業局森林經營任務。林業局森林經營管理部門、林場作為質量管理和生產組織部門對森林經營任務完成數量與質量負責，森林經營工隊以完成數量和質量作為其兌現合同的依據。此模式是現有森林經營生產組織模式的延續，優點在于有利于發揮林場組織生產作業的特長。

2、林業局—林場—森林經營管護隊模式

以林場為單位，整合森林經營和森林管護隊伍，采用管護所+段隊+班組+個人的生產組織方式，進行森林經營和管護承包經營，負責責任區內一切生產管護經營活動和林下資源開發利用。此模式將森林管護、森林經營、森林防火、林下資源開發有機結合，有利于提高職工經濟收入，保障生態建設成效和生態安全等。

3、林業局—森林經營專業隊模式

在林業局中，將從事森林經營工作人員進行整合，按照專業能力、技能水平和技術特長從新分配，組建各具特長的森林經營專業隊，隸屬于林業局森林經營處管理。各森林經營專業隊采用招投標或承包方式，承擔林業局森林經營任務。將原各林場技術管理人員充實到森林經營處，負責生產組織和技術管理，模擬采用監理制方式對森林經營活動進行管理。此模式是引入市場機制，實行森林經營活動工程化管理，開展森林經營向社會購買服務的初始階段。

4、林業局—內部森林經營公司

根據事企分開、管辦分開的原則，將森林經營管理職能和生產組織經營職能徹底分離，在林業局設立精簡高效的森林經營管理機構，負責森林經營管理工作。將原從事森林經營工作的職工整合起來，組建專業化的森林經營公司。以定向委托、招投標方式將森林經營項目和任務交給森林經營公司完成。明確林業局（建設單位）、管理職能部門或委托第三方（監理單位）、森林經營公司（承建方）相關權利義務，理順相應職能、責任，通過激勵、競爭，科學高效、保質保量地完成森林經營任務。此模式是引入市場機制，實行森林經營活動工程化管理，開展森林經營向社會購買服務的過渡階段。

5、林業局—社會森林經營公司

國有林區深化改革若干年后，精簡高效的國有森林資源管理機構得以形成，林區職工已完成轉崗就業，各類市場化、專業化的森林經營公司蓬勃發展。在此情況下，林區森林經營任務可全面面向社會購買社會服務。

三、自治區政府購買社會服務相關政策

2014年7月，自治區人民政府辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，對政府購買社會服務提出實施意見。

（一）購買社會服務重要性

政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。推行政府向社會力量購買服務，是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，提高公共服務水平和效率具有重要意義。

（二）總體要求

1、購買社會服務基本原則。 積極穩妥，有序實施；科學安排，注重實效；公開擇優，以事定費；改革創新，健全機制。

2工作目標。 “十二五”時期，政府向社會力量購買服務工作在全區逐步推開，統一有效的購買服務平臺和機制初步形成，相關制度法規建設取得進展。到2020年，在全區基本建立較為完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。

3、實施步驟。 按照“一年試點、兩年擴面、四年推廣”的步驟，穩步推進政府向社會力量購買服務工作。

（三）規范有序開展政府向社會力量購買服務工作

主要對購買主體、承接主體、購買內容、購買機制和程序、資金管理、績效管理等進行明確規定。

四、林區嘗試購買服務改革

（一）模擬政府購買社會服務

根據自治區《實施意見》關于購買主體、承接主體、績效管理等方面規定，目前，內蒙古大興安嶺林管局及所屬林業局不具備購買主體要求，各林業局森林經營專業隊和內部森林經營公司也不具備承接主體要求，林區沒有形成市場化運作的中介公司以開展第三方監理評審森林經營項目社會服務績效。現階段，只能模擬向社會購買服務方式實現森林經營建設任務。

（二）購買社會服務事項

中共中央國務院6號文件提出，“創新林業生產組織方式，造林、管護、撫育、木材生產等林業生產建設任務，凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買”。現階段，結合林區實際，按照有利于轉變政府職能，只適合在個別林業局，拿出小部分森林培育補植補造任務，面向林業局內部森林經營專業隊，模擬開展向社會購買服務試點。

（三）開展購買服務試點

1、試點林業局選擇和開展時間

中央6號文件要求，國有林區改革應選擇部分工作基礎條件較好的國有林業局先行試點，積累改革經驗，再逐步推廣。購買服務試點選擇在國有林區改革試點林業局，暫定2016—2018年開展購買服務試點。

2、編制和審定購買服務計劃

試點林業局作為購買主體應當根據森林培育補植任務情況，拿出20%任務量作為年度購買服務計劃，報林管局財政部門審定。

3、制定實施方案 公開購買服務信息

試點林業局在購買服務計劃經林管局財務部門核定后，制定政府向社會力量購買服務具體項目實施方案。并通過本局門戶網站、電視臺，向林業局內部森林經營專業隊和全民職工公開需要購買服務項目的資金安排、服務標準、評價方法等內容。

4、招標承接主體 合同簽訂及備案

試點林業局采用招標方式，在林業局森林經營專業隊確定承接主體。試點林業局要及時與所確定的承接主體森林經營專業隊簽訂購買服務合同，明確購買服務的期限、范圍、數量、質量、價格、績效目標等要求，資金結算方式、違約責任等雙方的權利、義務事項。

5、履約管理

試點林業局要加強履約管理，督促承接主體嚴格履行合同，同時，應及時了解掌握購買項目實施進度情況，開展相關調查，并根據實際需求積極幫助承接主體做好技術指導服務、苗木準備運輸等協調工作，確保補植補造任務的按時完成，并保證服務數量、質量和效果。

6、資金支付

承接主體實施合同約定的服務事項后，試點林業局業務管理部門應及時組織對合同履行情況進行檢查驗收，并根據合同約定，按照現行的財務管理制度，辦理資金支付。

7、績效評價

項目實施完成后，試點林業局要圍繞購買計劃、合同要求，及時完成對購買服務項目數量、質量和資金使用績效的考核評價，評價結果要及時向林管局報告，并作為以后年度編報購買服務計劃和選擇承接主體的重要參考依據。