我國(guó)PPP模式的發(fā)展困境

張鷹

本屆政府無(wú)論是在政策還是資源上都向PPP項(xiàng)目?jī)A斜，但是在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)許多項(xiàng)目只是變相的融資，并沒(méi)有從根本上考慮項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)績(jī)效等問(wèn)題。所以市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量的PPP項(xiàng)目落地困難、“叫好不叫座”的問(wèn)題。

首先，項(xiàng)目的吸引力與收益率不足。從資本逐利的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目的吸引力取決于兩個(gè)方面：一、PPP項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)率是否充足，以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。二、項(xiàng)目的可獲得性，主要體現(xiàn)上政府的參與熱情是否高漲。

政府對(duì)收益率不足的存量項(xiàng)目大力推廣，因?yàn)檫@是化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。但是在此類項(xiàng)目中，社會(huì)資本無(wú)法真正的參與該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造等全部過(guò)程，因此通過(guò)效率等手段來(lái)增加收益的可能不大。所以，在真正的實(shí)施過(guò)程，并沒(méi)有太多的社會(huì)資本愿意參與到該項(xiàng)目過(guò)程中。而收益率充足的項(xiàng)目屬于政府手中比較稀缺的資源，政府往往不愿意將其推向市場(chǎng)。即便在特殊情況下，為了促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。由于存在較大的尋租空間，易發(fā)生暗箱操作等許多問(wèn)題。同時(shí)，許多國(guó)有企業(yè)在此類項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中存在較大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)民營(yíng)資本產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

預(yù)期收益率不足的增量項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，由于社會(huì)資本有機(jī)會(huì)參與到該項(xiàng)目全部過(guò)程中，從而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承擔(dān)較大的財(cái)政輸出。而預(yù)期收益充足的項(xiàng)目，該類項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)可見(jiàn)，但是存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的重要舞臺(tái)。此類項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于政府與社會(huì)資本之間的協(xié)議是否平等、互利互惠和誠(chéng)實(shí)守信。但是在以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)地方政府在以往的PPP實(shí)踐中存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一、政府對(duì)于項(xiàng)目的行政干預(yù)過(guò)多；二、政府頻繁改變項(xiàng)目動(dòng)作的外部環(huán)境，許多政策實(shí)施一半就改變初衷。如批準(zhǔn)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的其他項(xiàng)目，影響原項(xiàng)目的收益。三、政府信用不佳，存在不履約或履約不到位的情況。鑒于此，很多社會(huì)資本對(duì)于目前政府的契約精神和合作態(tài)度仍然心有余悸。

其次保增長(zhǎng)壓力下政府重融資、輕管理。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，許多地方政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加大重點(diǎn)領(lǐng)域的有效投資，鼓勵(lì)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式開(kāi)展市場(chǎng)化融資。PPP融資成為了許多政府的救命稻草。

但是，PPP項(xiàng)目的重要功能之一是通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本在生產(chǎn)管理等方面的新技術(shù)，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。如果只考慮其融資功能，那么PPP項(xiàng)目也只是將財(cái)政支付的時(shí)間延后。換言之，如果只是利用PPP的融資功能的話，那么PPP與傳統(tǒng)的私人部門為政府墊資的BT模式并沒(méi)有太多的區(qū)別。“重融資，輕管理”會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目選擇上出現(xiàn)懶惰與盲目，將PPP引入BT的老路。PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)地方政府相關(guān)的管理能力要求頗高。許多地方政府只看重PPP的融資功能。同時(shí)，PPP操作程序較為復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)，地方政府在推行時(shí)易產(chǎn)生畏難情緒。最后，許多政府的領(lǐng)導(dǎo)層換屆頻繁，使得PPP項(xiàng)目不確定性因素增加。

最后，相關(guān)體制不健全導(dǎo)致PPP運(yùn)行的成本較高。PPP模式的基礎(chǔ)思想是通過(guò)公共部門和私人部門之間通過(guò)合約而建立起來(lái)的一種互惠互利的合作模式。由于項(xiàng)目合作關(guān)系的長(zhǎng)期性、經(jīng)濟(jì)性、不確定性以及PPP合同自身的不完備性，這一系列的因素導(dǎo)致交易成本的產(chǎn)生。本文主要從PPP項(xiàng)目的五個(gè)階段，梳理出中國(guó)在操作流程的每一個(gè)階段中存在的主要體制問(wèn)題。（1）項(xiàng)目識(shí)別階段，中國(guó)對(duì)公共服務(wù)需求的評(píng)估不夠科學(xué)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在項(xiàng)目落實(shí)方面有著比較大的話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中人為的影響因素比較大。（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。PPP項(xiàng)目的審批存在多頭監(jiān)管問(wèn)題。財(cái)政部負(fù)債PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)介和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)相關(guān)驗(yàn)證的項(xiàng)目交由政府審核。然而當(dāng)項(xiàng)目在地方進(jìn)行推介時(shí)又進(jìn)行了一次審核。（3）項(xiàng)目采購(gòu)階段。首先加強(qiáng)項(xiàng)目招投標(biāo)的公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性。由于各種利益的分配問(wèn)題，在項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)人為操作等不確定性因素。（4）項(xiàng)目執(zhí)行階段。PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性及不完全性決定了PPP在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)許多不確定性因素，導(dǎo)致很多的社會(huì)資本在簽約合同時(shí)，公平性難以得到保證。（5）項(xiàng)目移交階段。由于中國(guó)缺乏比較權(quán)威公正的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)。一方面，在國(guó)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目中，國(guó)家分別飾演“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”。在利益分配時(shí)，難以達(dá)到公平性和公開(kāi)性。

為了保證PPP項(xiàng)目在順利實(shí)施，保證社會(huì)資本的安全，有效控制相關(guān)項(xiàng)目的各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的相關(guān)目標(biāo)，解決PPP項(xiàng)目落地困難的相關(guān)問(wèn)題，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，在項(xiàng)目的識(shí)別階段中，建立科學(xué)化的項(xiàng)目篩選手段。完備的財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、先進(jìn)的信息公開(kāi)和交流協(xié)調(diào)機(jī)制等。現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目采購(gòu)都是分多次采購(gòu)的，所以可以適當(dāng)增加有實(shí)力的社會(huì)資本數(shù)量，以公開(kāi)信息等手段，引起社會(huì)資本的關(guān)注。財(cái)政部應(yīng)做好各種措施和應(yīng)對(duì)方案，力求做到各方滿意。用市場(chǎng)的規(guī)則融入PPP項(xiàng)目中，降低人為因素的干擾。

第二，招標(biāo)采購(gòu)方式的界定。相關(guān)部門應(yīng)基于PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，并結(jié)合投標(biāo)人的相關(guān)資格情況，確定招標(biāo)采購(gòu)方式。對(duì)于那些規(guī)模龐大、經(jīng)濟(jì)效益明顯的項(xiàng)目，建議采用市場(chǎng)化公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)手段。而那些同樣規(guī)模龐大、需求不夠明顯的項(xiàng)目，應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。

第三，規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)的流程。在典型的采購(gòu)實(shí)踐過(guò)程中，存在著政府直接選定社會(huì)資本，以單一的方式進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，導(dǎo)致后期執(zhí)行情況不理想。政府應(yīng)充分利用其采購(gòu)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布各種PPP項(xiàng)目采購(gòu)信息，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目周期的漫長(zhǎng)性，切不可對(duì)了應(yīng)對(duì)眼前情況而加大不可預(yù)計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，項(xiàng)目投標(biāo)采購(gòu)后續(xù)的相關(guān)監(jiān)督管控工作。在已往的項(xiàng)目中，出現(xiàn)了許多忽視項(xiàng)目后期執(zhí)行義務(wù)的問(wèn)題。因此僅僅重視項(xiàng)目準(zhǔn)備和招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)于周期長(zhǎng)、規(guī)模大、技術(shù)難的PPP項(xiàng)目，簽署相關(guān)采購(gòu)合同僅僅是項(xiàng)目的開(kāi)始階段，后續(xù)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)都需要專業(yè)而嚴(yán)格的管控，參與其項(xiàng)目的全部過(guò)程，嚴(yán)禁單純利用PPP做市場(chǎng)化融資。