以網格化治理帶動基層社會治理創新
——基于寧波東吳鎮的分析

◎冉昊

以網格化治理帶動基層社會治理創新
——基于寧波東吳鎮的分析

◎冉昊

網格化治理的背景和價值

網格化治理，就是把基層自治組織的治理界域進一步細化為便于復制和考核的網格模式，通過信息化平臺實現基層社會治理的精準化。網格化治理的好處在于能形成“專群（專業力量與社區群眾）結合、條塊（職能部門與屬地）結合、社群（社會力量與社區群眾）結合”的全新的工作格局。

首先，網格化治理體現了國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會制度，推進國家治理體系與治理能力現代化”作為我國全面深化改革的總目標。如果說“國家治理體系與治理能力現代化”體現了社會治理改革與創新的頂層設計，那么網格化治理則體現了社會治理改革與創新的基層實踐。

傳統的基層管理格局中，在城市依托的是單位制和街居制的結合，在農村則是公社體制，這種基層管理體制對應計劃經濟體制，但在改革開放過程中，在市場經濟條件下，傳統的基層管理體制已經瓦解。這種整體格局的轉變帶來政府的管理職能和服務職能在基層的缺位，不可避免導致政府對基層的控制能力和服務能力的下滑。這種公共權威和公共服務在基層的缺位，是網格化治理所針對的根本性問題。

網格化治理在基層的推廣和應用呈現出兩個重要特征。一是信息化手段的應用。現在的網格化治理中，信息化手段得到了普遍的應有，這也是基層治理現代化在技術層面的一個重要體現。比如通過手機軟件及聯網，可以使各類事件迅速上報和流轉，很大程度上改變了基層治理的媒介手段。二是精細化手段的使用。治理層級的精確化和治理內容的精準化，通過網格化治理得以實現，顯著地提升了基層治理的質量與效率。

第二，網格化治理是實現全民共建共享治理格局的重要途徑。十八屆五中全會把構建全民共建共享的社會治理格局作為加強和創新社會治理、推進社會治理精細化的重要目標。網格化治理將公共服務推至社會的最基層，也把管理職能落實到最基層。全民共建共享，體現的是治理過程中對群眾參與的要求。如果政府缺少使自身責任和職能下沉到基層的手段和機制，群眾與公權力的互動和合作也難以實現。而在我國當下現實條件下，基于社會自組織能力發育的不足，和自治能力的孱弱，基層治理中公共權威的廣泛參與仍然是不可或缺的。只有把政府的責任和職能落實到基層的場景中，才能解決公共服務的可及性，也才能充分調動和發揮社會力量、市場力量的多元主體的能動性，參與到基層的多元治理格局中。

第三，網格化治理逐漸成為良好基層治理格局的基礎要素之一。網格化管理和網格化治理是一種前后相承的關系。首先是網格化管理在實踐中得到切實的驗證，之后在十八屆三中全會的決定中，“網格化管理”被納入中共中央的政治決策中：“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”然后，伴隨社會治理要求的逐步明確，網格化管理逐漸轉變為網格化治理。治理的要求強調多元主體的共同參與，但這種要求與政府的管理職能并不沖突，事實上良好治理格局的形成，必須基于政府管理職能有效運行，對于糾紛的有效調處，對社會穩定的有效維護，以及社會保障、公共衛生等公共服務職能的良好運行。

網格化治理的基層實踐

在基層社會治理中，網格化治理的各種模式本身是可以復制的。相關研究統計，在我國332個地級行政建制中，已知采用“網格化治理”的數量至少為168個。但各地實施成效有很大差別，筆者基于寧波市鄞州區東吳鎮的調研，認為在提升網格化治理成效方面，至少有兩個因素值得注意，即工作機制的合理設置和工作人員積極性的調動。

工作機制創新

東吳鎮在網格化管理的工作機制上采取一些創新措施。2015年，東吳鎮在浙江省的網格化治理中率先建立了社會服務管理綜合指揮室。綜合指揮室指揮長由鄉鎮主要領導擔任，其他班子領導和相關職能部門負責人擔任指揮室成員。日常工作由黨政辦、網格辦承擔，統籌協調處置區域內各類社會問題與網格信息事務。此外，不同對口設置網格專干員。比如，在綜治（信訪、禁毒、外口）、司法（調解、社區矯正、普法）、安監（消防、隱患排查、食藥監）、農辦（山林、水庫河流）、城建（環衛、違建）、派出所、交警中隊、城管、市場監管等職能部門落實23名網格專干，在12個行政村建立12名網格督導員（機關聯村班干部），開設平安通手機賬號系統，負責各部門信息流轉處置工作。

建立綜合指揮室的目的是為了更全面和更快速地處理基層突發事件。在工作機制上，一是實現了突發事件流轉全面信息化。當突發事件發生后，網格管理人員迅速將事件通過手機等電子化手段上傳，以電子派單的形式在網上進行分流移交、處置辦理、限時辦結。二是對事件進行分類處理。突發事件被分為簡單性事件、一般事件和重大事件等類別。如果是簡單性事件和一般性事件，逐級上報逐級處理就可以了。重大事件一般會通過綜合指揮室報送該中心負責人。如果重大事件涉及跨別的區的，則通過綜合指揮室進一步上報到鄞州區的公共信息平臺，由區一級統籌處理（見圖1）。

圖1 東吳鎮社會服務綜合指揮室的運轉機制圖

這種工作機制的設置，首先使不同層級之間的對接更高效。通過社會服務綜合指揮室（站），網格信息的報送對接，由過去的“多對多”轉變為現在的“點對點”。過去網格長或者網格員報送事件信息，雖然可以通過手機等電子化手段報送，但是作為信息接收者的鎮一級相關人員是分散的——既可能是鎮相關職能部門人員，也可能是鎮綜治辦的協調人員——雖然信息傳遞的速度很快，但是報收信息的對象并不明確，所以稱之為“多對多”。而現在網格長或者網格員報送的信息，首先匯集到村社會管理服務站信息平臺，然后通過它再按照事件的不同類別進行處理，其中一部分再上報到鎮社會服務綜合指揮室，由它統一進行信息的流轉：或轉鎮職能部門；或轉鎮矛盾研判調處中心；或進一步上報區的公共信息服務平臺。從而實現了信息報送對接的“一對一”。

其次是同一層級之間事件處理的綜合化。決定基層管理效率的關鍵之一在于“綜合化”——也就是由過去單一的管理方式向現代的綜合的治理方式的轉變。具體到東吳鎮，過去由基層網格長或網格員報送上來的信息是分散的，處理過程中往往還要由綜治辦重新協調別的部門，這就造成了事件處理成本的提高和協調難度的加大。而通過這個綜合指揮室，不同職能部門可以立即知道本部門要處理的相關事件，并且限時把各類事件綜合性處理，從而降低了事件處理的成本、提高了事件處理的效率。

考核激勵機制創新

一是考核對象精細化。考核對象包括網格長、網格信息管理員和網格專干員三類，實現了考核對象的全覆蓋。并且不同的對象進行不同內容的考核。對于網格長而言，主要考核其對網格內情況的掌握、重點人員的了解；走訪頻度和事件上報流轉頻度等。對于網格信息管理員而言，主要考核其日常臺賬（也就是日常會議、活動和報表的登記情況），村一級信息平臺報送事件流轉的頻度，以及信息的登錄情況等。對于網格專干員而言，主要考核其對事件往相關職能部門報送和流轉的準確性。

二是考核內容精細化。早在東吳鎮進行網格化治理之前，也搞過類似于網格化的“包片治理”，但效果并不理想。其中一個重要原因是考核內容較粗。因此，在開始網格化治理之后，東吳鎮把考核內容進一步細化，讓考核指標“落地”。比如，對于網格的掌握情況，就包括人口戶數以及各類人員情況，并進一步細分為精神病人員、刑滿釋放人員、社區矯正人員、吸毒人員、重點上訪人員、重點青少年、危險品從業人員和困難人員等8類。這樣一來，網格長和網格員可以更詳盡地了解其網格內人員的構成情況——而不僅僅是流于表面的人數等基礎情況，同時使鎮綜治辦（即該鎮網格化治理的牽頭部門）考核網格長和網格員的指標進一步細化和規范化。

三是采取積分制。積分制的好處是把網格管理人員所應當承擔的各種事項的重要性轉化為分數衡量，從而易于比較和獎勵津貼的計算，并且一目了然。例如，網格長或者網格員每上報一條有效信息積4分，每個積分獎勵5元人民幣。每個季度末，鎮綜治辦（即該鎮網格化治理的牽頭部門）會把每個網格長或者網格員的有效信息進行積分換算和累加，并折算成津貼額發放給網格管理人員。平均而言，每個網格管理人員每個季度的積分在60分左右，這意味著相關人員憑報送事件信息可以獲得每個季度300元人民幣左右的津貼獎勵。其它常規事項也按同樣辦法實行積分換算。這樣一來，每個網格管理人員每個季度可以獲得約500元左右的額外津貼獎勵。

四是采用分類激勵措施。東吳鎮綜治辦（即該鎮網格化治理的牽頭部門）把所有上報事件分為兩個大類和若干小類。大類按過程分類，分為采集和處置兩類；小類按緩急和重要性分類，分為普通事件和額外獎勵事件，后者又進一步分為一般事件、重大事件和特大事件。由此制定不同積分權重來進行獎勵。當然，對于東吳鎮這個人均GDP在鄞州全區排名榜首的富裕地區的基層網格工作者而言，每個季度500元人民幣并非很大的獎勵。但這里有一個前提要注意，就是網格工作即使不給額外津貼也是必須要完成的工作，因此這相當于在勞動量不變的前提下給出了額外的獎勵，這種激勵力量因而是不可忽視的。

網格化治理的進一步完善

東吳鎮的網格化治理措施的成效主要體現于效率的提升，但在由管理而治理的發展上仍有所欠缺。

其一是網格化治理的工作內容有所偏差，過于偏重事件處置，在服務職能上有所欠缺。網格化治理應強調系統治理和綜合施策。調節利益關系和社會關系的目標不能只是“維穩”，而是旨在實現共建共享的社會治理新格局。為此，應當通過網格化治理措施的綜合化——除了維穩之外，更多地實現網格化治理的社會職能，即加強公共服務和社會服務，強調網格工作人員在社會保障、公共衛生、社區文化活動中的職責，使網格化治理中更多的體現對居民的服務職能，而非只是讓他們成為被登記、被上報的對象。

其二要實現網格員的本地化。基層中的各類事務都是具體的，生活化的，網格員不僅需要對上負責，更需要基層生活情境中的一份子，在基層社區中擁有廣泛的社會聯結。現實中網格員經常由大學畢業生擔任，但流失現象較為普遍。這既是人才的流失，也會造成工作進程的不穩定。事實上，從外引入的大學生經常也不能融入本地的生活。為此，應當考慮在網格員的配置上以本地居民為主，尤其是已婚女性，以此保障工作的深入和穩定。

（冉昊，中共中央黨校科社部副教授/責編 張棟）