杭州市政協民主監督的做法及啟示

◎王翔

杭州市政協民主監督的做法及啟示

◎王翔

民主監督不是人民政協與生俱來的職能，它是隨著我國人民民主的深入發展和人民政協事業的不斷推進而逐漸被重視并得到加強的。自1982年政協章程修改首次提出“中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，......對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督作用”，從而明確人民政協具有民主監督的職能以來，人民政協民主監督在1982年章程所開辟的政治空間中迅速成長，經歷了一個從無到有、由弱而強、漸趨活躍的歷程。特別是一些地方政協，對民主監督工作始終堅持在探索中推進，在實踐中完善，不斷創新形式，豐富內容，百折不撓，馳而不息，使政協民主監督工作呈現出勃勃生機。這其中，杭州市政協的探索實踐不僅豐富了政協民主監督的內容和形式，而且觸發了對新形勢下政協民主監督工作的思考。

一、杭州政協民主監督的主要做法

長期以來，相對于政協政治協商、參政議政職能的發揮，民主監督仍屬“短板”，處在一種“欲說還羞”、舉步維艱的狀況，現實工作中難以監督、不敢監督、監督無效的情況或多或少地存在，既影響了政協民主監督職能的充分發揮，也挫傷了政協委員行使民主監督權力的積極性。究其原因，既有體制機制方面的先天不足，又有理論上的疲軟滯后，還有現實操作中對于監督對象和監督內容、監督方法的認知模糊。對此，杭州市政協的突破路徑是：

1.推動人民政協民主監督的制度化。制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。由制度化帶動組織化和程序化，通過相應的制度安排，把人民政協民主監督的內容和形式落實到具體的政治實踐中，這是尋求工作突破的一條好的途徑。2014年，杭州市政協協助中共杭州市委制定出臺了《中共杭州市委關于進一步加強和改進人民政協民主監督的意見》，具體明確人民政協民主監督的八方面主要內容，規范了人民政協民主監督的十一種形式，主要為會議協商監督、專項集體民主監督、民主評議監督、民主監督員監督、提案監督、視察監督、反映社情民意監督、政情咨詢問政監督、對口監督、聯動聯合監督、包括委員座談和網絡議政等形式的其他形式監督。并且設定了民主監督的知情溝通和督辦反饋、政協民主監督與其他監督形式協作配合、健全發揮民主黨派、工商聯和無黨派人士在民主監督的重要作用三個機制。在市委文件下發后，市政協又進一步制定了“關于貫徹市委進一步加強和改進人民政協民主監督的意見的實施辦法”，對開展民主監督的程序作出具體安排，對每一種監督形式的流程和要求予以明確。以市委文件為遵循，市政協還制定了《民主評議監督工作辦法》、《關于委派民主監督員的實施意見》（由市委批轉）、《主席會議開展民主協商監督暫行辦法》、《關于對提案辦理工作實施民主評議的暫行辦法》等，這一系列制度規程的出臺，不僅使政協的民主監督由“軟”變“硬”，而且使政協民主監督職能的履行有了清晰的依據和遵循，程序更科學，操作更規范，評價更具體，效果更直觀。

2.制定具體明晰的民主監督年度計劃。凡事預則立。從2014年起市政協就開始制定民主監督年度計劃，2015年之后又將年度計劃提格為市委、市政府、市政協三家辦公廳聯合以市委辦文件形式下發。在年度計劃中對各類民主監督形式所包含的監督內容予以確認，同時明確每項監督活動的牽頭領導、參與領導、協調人和牽頭單位、參與單位以及實施時間。文件下發至各區、縣（市）黨委、政府、政協，市直屬各單位，市政協各界別小組、各專委會共同遵照執行。制定年度民主監督計劃的一個最大效力是改變了政協自拉自唱的一廂情愿，通過三辦聯合文件的下發，明確文件所列的民主監督活動是市委、市政府、市政協的共同任務，市政協是受市委、市政府委托對某項事務開展民主監督，這不僅大大提升了政協民主監督的規格，也表明政協的民主監督是一種政治監督，它既是整體工作的一個重要組成部分，又是推動市委決策部署和市政府工作落實的積極有效環節。通過這樣的民主監督，體現了政協同在一線、同上火線的政治作為和履職情懷，也使政協的履職化“虛”為“實”，由“軟”變“硬”。

3.著力提高政協民主監督的組織化程度。民主監督是政協章程賦予人民政協的一項神圣職能，各級政協委員會是履行這一職能的組織者牽頭者。但在以往的人民政協民主監督形式中，通常以個體化監督為主，主導權在被監督單位。十屆杭州市政協組成以來，在繼承已有傳統同時，著力在提高民主監督的組織化程度方面做了創新改進。一是委派民主監督員。根據浙江省和杭州市“五水共治”要求，從2014年起向城管、農辦、環保三家單位委派30名“五水共治”民主監督員，對派駐部門“五水共治”工作開展情況開展駐點監督。二是派駐民主監督小組。2015年起，市政協精心挑選158名政協委員，組成18個政協民主監督小組，對市法檢兩院及16個市直單位開展駐點式、經常性民主監督，監督意見由市政協統一印制《監督意見書》向被監督單位反饋。三是開展民主評議監督。根據市委、市政府工作中心，選擇一些社會各界比較關注的事項，如大氣環境綜合整治、社區醫療衛生服務運行等內容，組織委員進行評議，提出意見。還組織委員參加“公述民評”電視問政，直接向“不作為”“不擔當”等懶政行為提出批評質詢。四是開展專項集體民主監督。圍繞助推市委市政府重大決策部署落實，如“浙商杭商回歸重點項目推進”、“打好城中村改造攻堅戰”、“勇奪大禹鼎”等，組織政協委員運用調研視察、座談走訪、問卷調查、明察暗訪等多種方式開展專項集體民主監督，形成《民主監督報告》報市委市政府閱批。有的專項集體民主監督還采取了市區（縣、市）聯動方式，提升了監督的力度。

4.努力增強民主監督的成效。人民政協民主監督是幫助黨和政府改進工作的重要方式，具有建設性和助力性。要提高政協民主監督的積極性和持續性，必須研究如何增強民主監督的成效。而提高成效的重點在于知情、履職、反饋三大環節。對此，杭州市政協從幾方面著手：一是強化知情明政渠道，每年安排若干次市政府主要領導及法檢兩院和政府重要部門主要領導向政協委員通報經濟社會發展情況和年度重要工作。黨政部門作出重大工作決策和部署、召開重要會議時邀請本單位、本系統政協委員及政協派駐監督員、特約監督員參加。二是政協黨組或主席會議專題聽取被監督單位辦理監督意見情況匯報，并邀請擔任監督員的政協委員參加，對辦理情況發表意見。三是對重點提案辦理情況進行民主評議，以“決策”為標準，將重點提案落實情況分為基本完成型、準備實施型、計劃決策型、留作參考型四類，有針對性地組織民主評議。四是增強政協民主監督的剛性約束，以市委文件規定把重視支持和自覺接受政協民主監督“三個列入”，即列入黨委政府督查機構的督查內容，列入黨委政府及其部門工作的年度考核內容，列入檢驗黨政領導干部基本政治素養的一條重要標準和選拔任用干部的重要參考；對政協以《民主監督報告》、《民主評議報告》、《民主監督建議書》提出的重要監督意見，黨政主要領導、分管領導要閱批；對因辦理不力造成不良后果和影響的，政協可向黨委政府提出責任追究建議，黨委政府要及時檢查處理并作反饋。

二、關于政協民主監督的思考

杭州政協的生動實踐啟示我們，政協民主監督不僅有章可依，而且舞臺廣闊，作為我國社會主義監督體系的重要組成部分，政協民主監督大有可為，前途光明。當前關鍵是要從認識上、理論上進一步廓清對政協民主監督的認知和認同，增強理論自信和實踐自信。

1.政協民主監督的性質問題。2004年修訂的《政協章程》規定，中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。2006年出臺的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（［2006］5號）指出，“人民政協的民主監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督”。今年中辦發布的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》又進一步明確人民政協民主監督是“參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商是監督”。這就清楚表明：其一，民主監督是人民政協作為我國國家政治架構和制度設計的重要機構的主要職能之一；其二，人民政協的民主監督是政治監督。之所以是“政治監督”，這是因為：第一，這是由人民政協組織的政治地位決定的。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出，“人民政協是我國政治體制的重要組成部分”，其民主監督是與我國基本政治制度相聯系的體制性監督，理所當然具有很強的“政治性”。第二，人民政協民主監督的重點是“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”，而“黨和國家重大方針政策和重要決策部署”本身就是政治行為。在地方的實踐中，政協的很多民主監督內容來自于黨委的交辦，這體現了黨委對政協的政治信任和政治倚重，據此所開展的民主監督理應成為“政治監督”，是促進黨委決策落實的一個環節。第三，政治是一個變量，當一件事項由孤立簡單的事物變為一種趨勢一種傾向而事關公共安全時，對這一事項的監督檢查就寓含了政治的深意，譬如食品安全、疾病流行等，孤例時不足見怪，當集中到涉及廣大群眾的共同利益而成為公共事件時，對這類事件的處置進行民主監督，這就有了政治監督的寓意。

其三，政協民主監督是一種協商式監督。這種“協商式監督”主要體現在：它是社會主義協商民主的重要實現形式。人民政協不是國家權力機關，開展監督不是靠強制約束力，而是靠政治影響力；監督只是手段和途徑，其方式和原則是協商，目的是協助黨和政府解決問題、改進工作，增進團結、凝心聚力；協商式監督的原則要求政協的民主監督必出于公、必出于和、必出于誠、必出于實，以有利于更好推動黨和政府大政方針和決策部署落實。

2.政協民主監督的角色問題。政協不是政治協商的主體而是政治協商的載體和平臺，同樣在民主監督中政協也不可能是主體，而是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，“對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督”。這里有幾個問題需要進一步明確：其一，政協是民主監督的平臺，在政協的民主監督中，唱主角的是參加政協的各黨派團體和各族各界人士，他們是民主監督的主體，通過政協履行職責，發揮作用。這其中，“通過”政協履行職能時其身份是監督者，而“在”政協相互監督時，既是監督者又是被監督者。其二，政協是民主監督的組織者，并且是一種具有強烈主觀能動作用的組織者。在這種有組織的民主監督活動中，政協是以集體面貌出現的，集體意識中蘊含著強烈的主體意識。沒有政協的組織化監督，委員個人的作用就失去了組織的支撐。其三，政協民主監督是間接監督，它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士代表自己所屬黨派團體的成員所進行的組織化監督。非組織意志或非組織渠道進行的有關活動不能代表政協意愿，也就是說不通過政協組織進行的個人行為不能認定為是政協的民主監督。這一點在現實考量中非常重要，它既可以防止個別委員借政協之名圖一己之快，又可以避免政協為個別委員不負責任甚至違反規矩的私自行為背書。

3.政協民主監督的邊界問題。政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，與其他形式的監督相比，有其特定的邊界。一是政治邊界。主要是指民主監督的政治活動范圍，反映在民主監督的內容之中。從法律角度看，民主監督可以對“國家憲法法律和法規實施情況”進行監督，保證國家制定的法律法規真正得到貫徹落實；從政府角度看，人民政協可以對“大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況，國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況、財政預算執行情況”進行民主監督；從個體看，人民政協可以對“涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯系群眾、開展反腐倡廉等情況”進行民主監督；從政協履職效應看，要對“政協提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況”進行民主監督。在地方政協的實踐中，這個邊界是有想象和發展空間的，運用好這個邊界，對于推進政協民主監督是有幫助的。二是制度邊界。民主監督要達到真正的政治有效性，需要制度來支撐。但人民政協的民主監督又是一種非權力的監督，帶有柔性，而制度化的政治監督帶有剛性，容易轉化為權力監督，這就產生了一種現實操作中的矛盾，民主監督制度化過頭就會改變民主監督的非權力性質，制度化不足又會使民主監督形式化、空虛化，這就要求民主監督的制度化以不分權為基本原則，不能具有強制性，不應具有法律約束力，否則民主監督就會發生政治變態。從地方實踐看，政協民主監督的制度化主要應該著眼于明確監督內容，完善監督形式，規范監督程序，健全監督機制，提高監督實效上。三是社會邊界。政協是由界別組成的，委員行使民主監督職責其背后所代表的是各自所在界別，所以從某種程度講這種監督具有一定的社會性，但不能將政協的監督等同于社會監督。關鍵是要打通政協深入界別群眾的聯系渠道，努力擴展委員的社會空間。如果把政協民主監督說成是代表社會群眾在監督，那就與政協的性質定位矛盾了。當然，政協也有一個如何加強自身與社會聯系的問題，從實際情況看，社情民意、提案等在收集的過程中，需要深入了解真實情況，廣泛知社情，解民意，以真實客觀地反映社會焦慮和人民訴求，這從客觀上為民主監督提供了社會和民意基礎。政協應該從拓展社會空間入手，進一步研究政協與社會的對接。

（王翔，杭州市政協副秘書長、研究室主任/責編 劉玉霞）