論行政行為送達的司法審查標準
——以216份行政判決書為分析樣本

●項勵 鄒紹莉

論行政行為送達的司法審查標準
——以216份行政判決書為分析樣本

●項勵 鄒紹莉

傳統行政法理論認為，行政行為的送達是指行政機關將作出的行政決定遞交給相對人的制度①應松年主編：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第135頁。，該理論忽略了行政行為的過程性特征，認為行政行為的送達對象僅為最后的行政決定。本文認為，行政行為的送達應該是指行政主體將有關行政決定和在行政過程中形成的行政意向告知或明示行政相對人并使行政相對人予以受領的行政行為②田瑤：《論行政行為的送達》，載《政法論壇》第29卷第5期。。

一、實證化梳理：對司法審查行政行為送達的概括描述

我國尚未制定統一的行政程序法，僅僅是在諸多的法律、法規里籠統地提及了行政行為的送達程序，大部分規定都是以司法中的送達行為代替行政行為的送達。在司法審查中也明顯地呈現裁判尺度不一的問題。

(一)“司法化傾向”的行政行為送達立法現狀

從現行的行政規范性文件來看，大部分行政行為的送達未脫離“司法化”的趨勢，但也有部分行政行為送達體現了行政行為的自身特點，堅持了對行政程序運行效率的追求。

1.依照民事訴訟法送達規定實施行政送達。以《行政處罰法》《行政強制法》《行政復議法》為代表的一部分行政行為法律制度，規定按照民訴法制度送達行政行為。例如《行政處罰法》第40條規定：行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。

2.兼顧司法送達規則與行政效率。以《公安機關辦理行政案件程序規定》為例，第33條第1款規定：依照簡易程序作出當場處罰決定的，應當將決定書當場交付被處罰人，并由被處罰人在備案的決定書上簽名或者捺指??；被處罰人拒絕的，由辦案人民警察在備案的決定書上注明。該規定體現了行政效率的要求。

3.未明確規定行政行為送達方式。行政行為送達的對象并不僅僅是行政文書，有時候是口頭的行政意向。部分行政法規定中，并未明確非書面行政行為的送達方式，而是僅僅使用“告知”字眼予以代替。例如在《政府信息公開條例》中規定“申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充”，卻并未對此處的“告知”的方式、限期進行明確規定。

(二）對裁判文書樣本的概括化分析

筆者以“送達不合法”、“送達無效”為關鍵詞，在中國裁判文書網進行首部搜索，共搜集216篇一審行政裁判文書，皆為原告訴稱對被告行政行為送達有異議。以此為樣本，對司法審查行政行為的送達進行實證分析，概括總結出以下幾點：

1．認定行政行為送達不合法情形占據較大比重。在216篇裁判文書中，僅有12件被認定為送達行為合法有效；有8篇裁判文書沒有處理原告此項訴請；有12篇裁判文書認為原告訴請不符合行政訴訟受案范圍；其他184篇都認定行政行為送達程序違法，所占比重高達85.2%。

2．房屋征收、工傷認定、公安行政處罰三領域所占比重較大。在搜集到的裁判文書中，涉房屋征收類有84篇、涉工傷認定類有62篇、涉公安行政處罰類有42篇，共占87%，是行政行為送達程序違法的“大戶”。

（三）對裁判文書樣本的類型化分析

1．違反送達的強制性規定所占比重較大。雖然行政機關依法行政意識逐漸增強，但在實施具體行政行為，特別是行政相對人不予配合的送達行為時，行政機關違反強制性規定送達情形并不少見。違反強制性規定進行送達的主要類型見下表：

違反法律規定送達類型 數量（件） 占比留置送達沒有見證人或見證人不符合規定 36 28.6%房屋征收公告直接張貼于被征收建筑上 26 20.6%工傷鑒定結論未向工作單位送達 18 14.3%郵寄送達封皮未寫明郵寄物、郵寄人或錯誤簽收 12 9.5%基層村干部、前妻等人員無權代收行政文書 8 6.4%未窮盡其他送達手段而公告送達 6 4.8%

2．未明確利益關系人是否為行政行為送達方。行政行為送達的對象是否僅僅局限于行政相對人，還是應當告知相關利益關系人，這是關系到行政行為效力的問題。在納入分析樣本的裁判文書中，共計有7篇裁判文書涉及到行政行為是否應當送達給利益關系人的問題。其中比較具有代表性的為，在王某某訴保山市隆陽區人民政府土地行政登記③參見云南省保山市隆陽區人民法院（2014）隆行初字第00017號行政判決書。一案中，因被告未按照《城鎮地籍調查規程》的規定通知利益關系人進行地界劃分，由此法院認為被告的行政行為程序違法,判決予以撤銷土地使用證。在郭某某訴南縣人力資源和社會保障局行政決定一案中④參見湖南省南縣人民法院（2014）南法行初字第26號行政判決書。，原告郭某某認為被告針對其丈夫朱某某撫恤金發放一事作出的《關于縣住建局要求落實朱某某病故撫恤金的回復》未送達給她，屬于行政決定文書未送達給利害關系人，應該以程序違法為由撤銷該回復。原審法院認為“原告并非該具體行政行為的行政相對人，僅是其利害關系人，故被告南縣人社局無送達該‘回復’給原告的義務”。

3.送達行政意向的程序規范缺位。納入到司法審查視野中的行政行為送達，絕大多數客體都是行政決定，其載體為較規范的文書，但對于行政行為過程中的各種行政意向如何送達，鮮見理論探討和實踐規范。在王某某訴習水縣桑木鎮人民政府行政決定一案⑤參見貴州省習水縣人民法院（2014）習行初字第9號行政判決書。中，原告王某某認為被告并未對其送達受理通知，屬于行為嚴重違法，請求撤銷被訴行政決定。在應某訴溫嶺市國土資源局行政處罰一案⑥參見臺州市黃嶺區人民法院(2015)臺黃行初字39號行政判決書判決書。中，原告以未收到行政處罰告知書為由起訴，要求被告履行送達告知通知書義務。以上兩個案例中涉及的送達客體為行政意向，并未對原告的權利義務產生實際影響，規范性規定中一般僅描述為“送達”相對人，但對送達的方式、期限并不明確。在王某某訴習水縣桑木鎮人民政府行政決定一案中，法院以送達受理告知書屬于內部程序，原告后續的答辯行為可以證明該送達不到并未影響權利義務關系，從而駁回原告訴訟請求。

4.行政主體制定規范文件能否作為送達依據。《普通高等學校學生管理規定》第58條規定：學校對學生作出處分，應當出具處分決定書，送交本人。絕大部分高校在制定本校紀律處分條例時都會對此做擴充解釋，例如在《某大學學生違紀處分條例》中規定：如果學生不在校，可以在一名老師和一名學生的見證下，通過電話向其告知處分決定；如果無法聯系到學生本人，可將處分決定放置宿舍床鋪上，視為送達。對此送達行為效力，法院觀點并不一致。一種觀點認為學生違紀處分條例是經過合法程序制定、向全校學生進行公示的規范性文件，可以作為送達行為依據；另一種觀點認為該文件突破了上位法規定，其行政行為的送達應當認定為無效。

二、解釋論運用：行政行為送達理論梳理

行政行為送達理論的司法化傾向使得行政法理論界和實務界忘記了其在行政法學中的重要位置，理論研究相對滯后，給行政法治實踐帶來了諸多困惑。

(一)行政行為送達的范疇界定

本文所討論的行政行為的送達指的是作為行政行為的送達，具體而言包括以下幾要素：

1．行政行為送達的主體是行政主體。啟動行政行為送達的主體應當是且僅僅是行政主體，整個傳遞的過程都是在行政主體的主導下實施的。

2．行政行為送達的內容包括行政決定和行政意向。行政行為送達的客體并不局限于書面行政決定，它還包括各種口頭的行政意向，比如行政建議等。行政意向是指行政主體在行政管理過程中，為了有效完成一定行政活動形成的能夠影響行政相對人權利義務的主觀意向，這些意向可能會形成某種文字的材料，例如會議紀要、內部決議等，也可能不會形成文字。

3．行政行為送達的對象是行政相對人。在行政法理論中，某個組織或個人之所以成為行政相對人，是因為其權利義務受到了來自行政主體的影響，這種影響將其置于行政法關系之中，因此便成了行政相對人。行政主體作出的行政決定和意向影響了行政相對人以外的個人或組織，這些個人或組織就成為利害關系人。利害關系人是否是行政行為送達的對象，筆者認為應當分情況分析：(1)該利害關系人參與了行政行為的作出過程，則該利害關系人對該行為具有法律上的權利義務關系，行政機關有義務將處理結果告知該利害關系人，故利害關系人應當成為被送達人；（2）該利害關系人并未參加該行政行為的作出，該利害關系人與該具體行政行為并未形成權利義務關系，則行政機關沒有義務將行政行為結果送達該利害關系人。

應當明確的是，法律另有明確規定的除外，例如《行政許可法》第36條規定：行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。該規定中的告知程序即為一種行政意向的送達程序。

（二）行政行為的送達是法定方式

在司法實務界，送達方式分為若干類型，這些類型劃分實質上是對送達方式在理論上所作的概括。例如，直接送達、強制送達、委托送達、轉交送達、郵寄送達、公告送達、網上送達，等等。送達方式理論上的劃分在法律上都可以找到依據，從法理上講，行政行為送達必然是行政機關所作的行政法上的行為，作為一種法律行為，其必須符合法律規定的形式要件，行政行為送達形式的法定性理論依據亦在于此。

應然與實然之間向來是有區別的，我們說行政行為的送達是法定方式是從應然的角度論述的，在實然上，行政行為的送達形式并不必然具有實體法上的依據。以我國為例，除了行政處罰、行政強制、行政許可等行為有嚴格的法律形式外，其他一些行政行為的送達并沒有明確的法律規定，特別是對行政意向的送達，許多法律僅僅規定了“告知”二字，基本不具備可操作性。在送達方式沒有明確法律規定的情況下，如何審查行政主體的某一送達行為就是一個亟待解決的問題，因為在大多數情況下，送達方式與行政行為是否生效有關。

（三）未送達的行政行為的效力

“行政行為的效力是行政行為的生命”⑦羅豪才、應松年：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第236頁。，對行政行為生效的條件，在國家法律層面未作明確的規定，僅一些地方性法規對行政行為的生效條件做了規定。例如：《湖南省行政程序規定》第76條、《江蘇省行政程序規定》第62條、《山東省行政程序規定》第90條均規定：行政執法決定自送達之日起生效。從這些地方性立法中可以看出，送達是行政行為生效的前提。

筆者認為，上述結論過于“武斷”。對行政相對人來說，行政行為的效力主要包括拘束力、執行力和不可爭力，對作出行政行為的行政主體而言，行政行為效力主要有存續力和執行力⑧楊登峰：《對未送達行政行為作出撤銷判決還是確認未生效-基于第38號指導案例及相關案例的思考》，載《政治與法律》2016年第3期。。

對行政相對人而言，拘束力和執行力要求行政相對人必須遵從行政行為的內容，那就必須使行政相對人知曉行政行為的內容，否則，遵從就無從談起，因此拘束力和執行力需要自送達之日起生效。不可爭力是指除無效行政行為外，在行政復議或訴訟期限屆滿后行政相對人不能再要求對行政決定予以變更或者撤銷⑨葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，武漢大學出版社2008年版，第217頁。。該效力只能在行政相對人放棄救濟權利或用盡救濟權利后發生。

行政行為對行政主體的效力發生時間主要有兩種觀點，即行為成立時和行為送達時。自行為成立時生效的理由在于：行政行為所認定的事實、對事實的定性以及對事物的處理意見，都是認識過程，與行政行為是否送達沒有直接的關聯。而且行政程序對行政行為具有不可逆的塑造性，行政程序一旦終結，行政決定一經形成，就應當保持穩定性。自送達時生效的理由在于：行政行為不送達就沒有公開，沒有公開就不能為外界知曉，因此即使賦予其存續力也沒有實際意義，對行政主體并沒有真正的約束價值。

綜上所述，筆者認為，行政行為效力應該是隨著時間和程序的進行不斷釋放的，總體來講，對公權力機關的效力自行政行為成立時開始發生，對私權利主體的效力主要自送達時開始發生。這一結論對下文論述行政行為送達的時間限制提供了較為有利的支撐。

三、衡平論應用：行政行為送達的司法審查標準

行政權的內容是對社會事務進行管理，需要行政機關主動、迅速、及時作出決定，相比較司法程序而言，行政程序對效率的追求明顯要高出很多。因此對行政行為送達的司法審查，應在嚴格依照法律的基礎上，衡平行政效率要求和當事人權益保護，綜合考量，來審查行政行為送達的效力。

（一）司法審查原則

除《行政處罰法》《行政強制法》《行政復議法》等重要的行政法規外，絕大多數規范性法律文件都未規定明確、嚴謹的送達程序，因此，確立行政行為司法審查的原則就很有必要。

1．法定程序原則。《行政訴訟法》第54條規定，行政行為“違反法定程序”的，法院可以判決撤銷或者部分撤銷。這里面“法”的外延應當嚴格限定于法律、法規、自治條例和單行條例、行政規章和其他規范性文件⑩曾娜：《行政程序的正當性判斷標準研究》，知識產權出版社2014年版，162頁。。對于部分行政主體在自己制定的規范性文件中另行規定送達程序問題，應當嚴格審查該規范性文件與上位法文件是否沖突。選擇適用該規范性文件必須滿足以下兩個條件：（1）該文件經過法定程序制定并對行政相對人公示；（2）該文件的立法精神與上位法并不相悖。特別需要指出的是對行政行為公告送達方式的審查，公告送達作為一種法律擬制送達，其在行政行為送達體系中充當的是一種補充性的角色。從法律規定來看，公告送達適用條件為“當事人下落不明”或者“采取其他幾種方式不能送達”，但基于行政活動的豐富多樣性，司法機關在堅持法定程序原則進行審查的基礎上，應嚴格審查行政機關是否窮盡其他送達方式，如果未窮盡其他送達方式，則應當認定適用公告送達行為不適。例如在A公司訴B工商局行政處罰案中，B工商局因A公司未按期參加年檢而擬對其進行吊銷營業執照的行政處罰，便到A公司所在地送達聽證告知書，A公司住所地僅有幾名臨時人員，以主管人員不在為理由，拒絕簽收法律文書，B工商局便在報紙公告聽證告知書。最后，B工商局作出了吊銷A公司營業執照的行政處罰。A公司提起行政訴訟，認為該公司法定代表人在B工商局的登記材料中留有固定地址和電話號碼，B工商局在完全可以找到法定代表人的情況下未認真尋找，而直接采取公告送達違法。一審法院以公告送達違法為由，判決撤銷B工商局的行政處罰，二審法院予以維持。

2．程序正當原則。2004年國務院頒布的《全面施行依法行政實施綱要》明確將“程序正當”列為依法行政的六項要求之一，盡管從實證主義的法概念出發，該綱要無法稱之為“法”，但不能低估其“價值引導”作用。在司法實踐中，已經出現了若干依程序正當原則判決的案件，例如最高人民法院在某案的終審判決書中提到：“按照正當程序，市計委亦應在依法先行修正、廢止或者撤銷該文件，并對益民公司基于信賴該批準行為的合法投入給予合理彌補”?“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2005年第8期。。程序正當原則的法律依據，主要體現在《中華人民共和國行政訴訟法》第70條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷……（5）濫用職權；（6）明顯不當……”，但是程序正當原則的審查標準是什么，至今沒有明確的法律規定和理論通說。筆者嘗試通過對《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》三大重要行政行為領域立法進行檢視，探尋程序正當原則的主要內容。1996年公布的《行政處罰法》是中國行政程序法法體系的一個劃時代里程碑，其引入了“最低正當程序保護標準”，主要包括：表明執法身份、說明理由、聽取當事人辯解、告訴救濟的途徑和期限?>余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第296頁。。其中，該法對于責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰，規定了聽證程序。2004年施行《行政許可法》是既《行政處罰法》之后又一部重要的“控權法”，其在正當程序方面主要有以下幾方面的發展：增加了依職權聽證事項、行政許可事項直接關系到他人重大利益的，應當告知第三人,在有限資源開發、公共資源配置、特定行業市場準入等方面引入公平競爭方式。2011年制定的《行政強制法》是加強行政法治建設、規范行政行為的“立法三部曲”的最后一部?楊維漢等：《聚焦行政強制法六大亮點》，載《政府法制》2009年第28期。。該法在程序規定上的亮點主要有：在強制執行程序中規定了催告、聽取意見、作出決定和執行等步驟；推行協商式執法方式，禁止野蠻執法。通過對以上三部法律的總結，筆者提出正當程序原則應當包涵以下主要內容：（1）程序正當（2）聽取意見和說明理由（3）告知聽證權利（4）告知救濟途徑。從行政行為送達角度來講，如果送達行為侵犯了以上權利，則違反程序正當原則。

（二）送達方式的審查

從實踐中看，不規范的送達行為是原告起訴理由的“?？汀?，人民法院應當結合規范、目的與送達內容，建立一套體系化的審查標準來對此進行審查。

1．對要式送達行為的審查。在行政法理論中，行政行為因是否必須采取法定形式才能生效而區分為要式行政行為和非要式行政行為?姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社高等教育出版社2011年版，第198頁。。以此推論，行政行為的送達也可以分為要式送達和非要式送達。要式送達要求行政主體的送達行為必須依合法的法律、法規、規章及其他合法的規范性文件的規定形式進行。對此類行政行為送達的審查“簡單粗暴”，只要違反法律、法規、規章及其他合法的規范性文件的規定，就可以視為行政行為沒有被送達，屬于程序違法。

2．對非要式送達的審查。非要式送達指法律沒有對行政主體的送達行為作出嚴格的形式上的規定，行政主體只要自己認為能夠送達相對人即可。根據送達內容的不同性質，非要式送達又可以分為強制性送達和說服性送達。

（1）按照程序正當原則審查強制性送達。強制性送達中，行政相對人對送達行為的承受沒有選擇的余地，例如告知參與聽證、參與裁決等通知，即使沒有相應的送達規范，但從保障行政相對人權益角度出發，司法審查標準應當依照程序正當原則進行審查。

（2）依送達結果審查說服性送達。說服性送達是一種告知、說明性質，它僅僅是行政主體的一種意向，其目的是讓行政相對人知曉。對說服性送達行為司法審查的標準應當是在實際送達的前提下，靈活選擇送達方式，例如電子送達、委托送達等。

3．依民事送達規定審查行政文書的送達。依據行政行為送達所承載的實體內容來分，可分為行政文書的送達與行政政策的送達。如果行政送達的載體為行政文書，其送達的形式、特點與民事訴訟的送達有極大的相似之處，對此類送達行為的審查可以參考民事送達方式。根據其文書對行政相對人權益影響程度，來考慮是否嚴格按照“直接送達-留置送達-公告送達”的順序來審查。

（三）依照是否形成“不當信賴利益”審查超期送達

對超期限送達的行政行為效力的司法審查，首先應當依據相關規范性文件認定送達超過法定期限，屬于程序違法或者存在程序瑕疵。繼而審查該行政行為的超期限送達是否使行政相對人產生了“不當的信賴利益”。

信賴利益是指行政相對人因為相信既存的行政秩序而安排其生活或處置其財產，不能因為后來的行政行為的變動而使其遭受不能預見的損害。行政法規定送達期限的目的一方面是為了追求行政效率，另一方面是為了維護法律秩序的安定狀態。如果行政關系的雙方因為超期送達而形成了一種“不當的信賴利益”，則違背了設定送達期限的立法目的，應認定行政行為違反法定程序，予以撤銷。反之，若對相對人的權利義務并不產生影響，則人民法院確認行政行為輕微違法，但不需撤銷該行政行為。

綜上，本文的初步結論是：

1．行政行為送達是否違法的認定標準。嚴格依照法律、法規、自治條例和單行條例、行政規章和其他規范性文件規定的法定程序審查；在沒有法定程序情形時，可以引入“正當程序原則”，即送達行為不正當、侵犯了相對人說明理由、聽證權及未告知相對人救濟途徑的，應當認定程序違法。

2．因超期限送達給行政相對人形成不當信賴利益的，應當認定程序違法，予以撤銷該行政行為。對行政相對人的權利義務并不產生影響，人民法院確認行政行為輕微違法，但不需撤銷該行政行為。

（作者單位：煙臺市芝罘區人民法院 山東法官培訓學院）

責任編校：曠翔宇