美國核安全戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變及其原因辨析

羅曦

美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普多次在推特等公開場合上表示，美國必須大力加強(qiáng)和擴(kuò)大其核能力。“加強(qiáng)”和“擴(kuò)大”二字，暗示特朗普將有可能在數(shù)量和質(zhì)量上對美國核武庫進(jìn)行強(qiáng)化升級。2017年初，特朗普在接受媒體采訪時再次表示，一是要加強(qiáng)核武庫建設(shè)，聲稱只要還有核武器，美國就得保持領(lǐng)先地位;二是2010年簽署的美俄《削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器條約》是“單邊協(xié)議”，類似于伊朗核協(xié)議，是美國達(dá)成的“另一項(xiàng)壞交易”。與此針鋒相對的是，俄羅斯總統(tǒng)普京亦表示，俄羅斯將以戰(zhàn)略核盾牌為優(yōu)先任務(wù)繼續(xù)鞏固武裝力量。

優(yōu)先任務(wù)：確保核安全，防范核恐怖主義威脅

2016年第四屆核安全峰會期間，與會領(lǐng)導(dǎo)人集體合影

根據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)的定義，核安全指的是對涉及核材料、其他放射物質(zhì)及其附屬設(shè)施的盜竊、蓄意破壞、非授權(quán)進(jìn)入、非法轉(zhuǎn)移和其他惡意行為的防范、探測和響應(yīng)。從廣義上說，核安全所涉及的內(nèi)容應(yīng)包括核恐怖主義、核事故、核走私與核擴(kuò)散等，所關(guān)注的對象應(yīng)包括核武器、軍用核材料、民用核材料以及相關(guān)核設(shè)施等。美國核安全戰(zhàn)略并非一成不變，自核武器問世以來，美國對核恐怖主義威脅及核安全重要性的認(rèn)識經(jīng)歷了逐步深入的過程。第一階段為20世紀(jì)50-60年代，美國初步建立確保核安全的相關(guān)機(jī)制與力量，包括啟動“改錐計(jì)劃”和“門擋計(jì)劃”，用以防范蘇聯(lián)和東歐的核走私活動;第二階段為20世紀(jì)70-90年代，國際恐怖主義趨于活躍，美國由對蘇防范開始轉(zhuǎn)向援蘇防擴(kuò)，實(shí)施《納恩-盧格法案》和“合作削減威脅”計(jì)劃，援助原蘇聯(lián)國家特別是俄羅斯增強(qiáng)核武庫及核材料安全;第三階段為“9·11”事件后，美國對核安全領(lǐng)域的優(yōu)先次序進(jìn)行了重新界定，認(rèn)為美國面臨的首要核威脅已不再是來自擁有核武器的國家級別的威脅，而是升級后的核恐怖主義和核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。2002年12月頒布的《反大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略》認(rèn)為，大規(guī)模殺傷性武器落入敵對國家和恐怖主義組織手中是美國面臨的最大的安全挑戰(zhàn)之一，將防止恐怖分子和“流氓國家”獲得制造大規(guī)模殺傷性武器所必需的材料、技術(shù)和專門知識成為防擴(kuò)散的重點(diǎn)。

奧巴馬政府上臺以來，尋求將“防止核擴(kuò)散和核恐怖主義”置于核政策關(guān)鍵目標(biāo)之首，核安全與核不擴(kuò)散問題被置于了核議程的絕對優(yōu)先地位。2010年發(fā)布的《核態(tài)勢評估報(bào)告》《四年防務(wù)評估報(bào)告》《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》和2013年6月發(fā)布的《美國核武器使用戰(zhàn)略》均明確指出，要將打擊核恐怖主義作為美國核政策的首要目標(biāo)，“必須把阻止其他國家獲得核武器和阻止恐怖分子獲得用于制造核武器的物資作為最優(yōu)先的任務(wù)”。美國對核恐怖主義威脅的重視達(dá)到了歷史空前的程度。具體措施包括：首先在國際社會層面，提出“無核世界構(gòu)想”，高調(diào)推動在全球范圍內(nèi)采取多樣化措施提升核安全，并投入巨大政治資源推動核安全國際合作。推動召開四屆核安全峰會，加強(qiáng)對全球范圍內(nèi)核材料的安全保護(hù)，重塑全球核安全治理議題，將核安全威脅由歐美國家的核心關(guān)切升級為全球范圍內(nèi)的核心議題。其次在國內(nèi)層面，推動國會批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》、削減本國核武器數(shù)量、不開發(fā)新的核武器。第三則是將國際國內(nèi)層面相結(jié)合，將核武器的地位與核擴(kuò)散直接掛鉤，將降低核武器在美國家安全戰(zhàn)略中的地位視為推動他國履行核不擴(kuò)散義務(wù)的榜樣，將“削減本國核武庫規(guī)模”作為一系列核不擴(kuò)散與核安全議程的首要任務(wù)。

奧巴馬政府大力推動在全球范圍內(nèi)提升核安全，既是全球核恐怖主義威脅加大的客觀因素使然，也是奧巴馬政府重視核恐怖主義以及尋求恢復(fù)美國在核領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位等主觀因素的作用結(jié)果。小布什政府時期，美國因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)以先發(fā)制人的軍事打擊、威脅進(jìn)行軍事打擊和軍事入侵以及軍事介入為主要方式的反擴(kuò)散，盲目發(fā)動伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭以及降低核武器使用門檻而備受批評，國際形象有所下滑。為徹底扭轉(zhuǎn)這種頹勢，奧巴馬政府上臺后，著力從核材料安全這一議題入手，大力推動核峰會、開展核安全外交，構(gòu)筑大多邊與小多邊交織的核安全合作網(wǎng)絡(luò)。正是以核安全這一議題為抓手，奧巴馬政府成功塑造了核安全衛(wèi)士的形象，本人也因此獲得了諾貝爾和平獎。

調(diào)整與轉(zhuǎn)變：核武現(xiàn)代化壓倒核安全成為優(yōu)先議題

2015年之后，隨著美國從反恐戰(zhàn)爭的逐漸撤出，美國對安全領(lǐng)域威脅來源的判斷由恐怖主義轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)國家間沖突。2015年版的《國家軍事戰(zhàn)略》將首要軍事戰(zhàn)略目標(biāo)由原來的“打擊暴力極端主義”調(diào)整為“應(yīng)對國家威脅”。投射在核戰(zhàn)略領(lǐng)域，表現(xiàn)為核安全議題的重要性逐漸讓位于核武現(xiàn)代化戰(zhàn)略，核武器在國家軍事戰(zhàn)略中的地位有所上升，核武戰(zhàn)略的目標(biāo)重心由確保國家與盟友安全逐漸向備戰(zhàn)大國沖突回歸。2017年美國國防預(yù)算則明確提出，強(qiáng)化核武就是為了反制俄羅斯的“侵略行為”。

一方面，對核安全的重視程度在降低。2015財(cái)年預(yù)算中，奧巴馬政府將能源部國家核安全管理局的包括核安全在內(nèi)的防擴(kuò)散項(xiàng)目開支削減4000萬美元。2011-2016年，美國的核安全預(yù)算申請連續(xù)5年遞減。

另一方面，加緊核武器小型化、常規(guī)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。2012年1月，美國防部發(fā)表《防務(wù)戰(zhàn)略指南》指出，只要核武器存在，美國就要維持安全的、有效的核武庫，并強(qiáng)調(diào)美國的核武庫要適應(yīng)各種環(huán)境，要能對敵人造成不可承受之損失。表明美國雖然承認(rèn)要縮減核武庫規(guī)模，但并沒有放棄核武器改進(jìn)和升級的計(jì)劃。一是繼續(xù)研發(fā)核武器小型化技術(shù)。2006年3月，美國國會通過“可靠替換彈頭”（RRW）計(jì)劃，目的是重新改造當(dāng)前美國陸基和潛射彈道導(dǎo)彈彈頭的核裝置和材料。二是加緊核武器常規(guī)化建設(shè)。美國正加緊研發(fā)各型特種核彈頭，以針對多樣化的打擊目標(biāo)。例如，美國正在研制具有可控釋能和特種破壞的第三代核武器，包括X射線激光器、增強(qiáng)輻射彈、強(qiáng)沖擊波彈等。第三，加速核武庫現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前，美國戰(zhàn)略核武庫老化嚴(yán)重，多數(shù)彈頭及其運(yùn)載工具均面臨著延壽或淘汰問題，距離上一次核武庫升級已經(jīng)40年有余。2014-2023年，美國預(yù)期將耗資3550億美元用于核武庫的升級與現(xiàn)代化進(jìn)程，其中包括新型的核動力彈道導(dǎo)彈潛艇、新的遠(yuǎn)程轟炸機(jī)、新的空射巡航導(dǎo)彈、新一代陸基洲際彈道導(dǎo)彈、執(zhí)行核任務(wù)的新型戰(zhàn)術(shù)殲擊機(jī)、完成W76-1核彈頭規(guī)模生產(chǎn)并開始B61-12、W80-4核彈生產(chǎn)，對核指揮控制系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以及建造新的核武器制造與模擬設(shè)備。第四，研發(fā)新式彈頭。美國還計(jì)劃為彈道導(dǎo)彈重新設(shè)計(jì)3種互用彈頭。第一種互用彈頭為IW-1或W78/W88-1，既可用于Mk21A洲際彈道導(dǎo)彈，也可用于Mk5 潛射彈道導(dǎo)彈。計(jì)劃于2020年開始正式研制，費(fèi)用預(yù)計(jì)超過150億美元。第二種互用彈頭為IW-2，計(jì)劃2023年開始研制，預(yù)計(jì)費(fèi)用超過170億美元。第三種彈頭IW-3是W76-1的改進(jìn)型，預(yù)計(jì)費(fèi)用超過180億美元。

轉(zhuǎn)變原因：國內(nèi)政治羈絆、大國博弈回歸與全球治理弱化

核安全治理在美國國內(nèi)遭遇政治阻力，奧巴馬政府政治動員能力不復(fù)往昔。奧巴馬政府的執(zhí)政理念有著比較濃厚的左翼自由主義色彩，其經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和醫(yī)療改革方案便可窺見一斑，在核安全議程表現(xiàn)更為明顯：提出“無核武器世界”倡議，削弱核武器在美國家安全戰(zhàn)略中的地位與作用。然而，這些并未獲得美國戰(zhàn)略界尤其是軍方的支持。奧巴馬政府推動國會批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》一再遭遇阻力，表明美國國內(nèi)政治高層對核安全議題的淡漠。此外，奧巴馬政府寄希望于重建核秩序以重塑美國領(lǐng)袖地位的努力，也沒有得到普通民眾的認(rèn)可。2008年金融危機(jī)之后，美國經(jīng)濟(jì)陷入衰退，增速動力不足，再加上巨額政府債務(wù)與財(cái)政赤字，國內(nèi)貧富差距進(jìn)一步拉大，中產(chǎn)階級收入嚴(yán)重縮水，美國民眾對國內(nèi)問題的關(guān)注逐漸壓倒對海外作為的興趣。而奧巴馬政府仍繼續(xù)將其政府利益“天然地”視作國內(nèi)社會乃至國際社會的共同利益，導(dǎo)致其對外議題尤其是核安全議題在國內(nèi)的政治動員力持續(xù)下降，更導(dǎo)致了以反建制與反精英為代表的特朗普政府的上臺。

核安全領(lǐng)域大國共識松動，大國合作模式讓位于大國傳統(tǒng)戰(zhàn)略競爭與博弈。作為擁有世界上80%的武器級核材料的國家，美俄兩個超級核大國曾在加強(qiáng)核安全方面進(jìn)行了很多合作，例如美國發(fā)起的“合作削減威脅”項(xiàng)目，“打擊核恐怖主義全球倡議”。除了核安全領(lǐng)域，在深度核裁軍領(lǐng)域也有所進(jìn)展。2010年，美俄簽署《削減戰(zhàn)略武器新條約》，決定在2018年條約到期之時，將兩國部署的核彈頭總數(shù)降至1550枚，運(yùn)載工具降至700件。可以說，美俄在核安全與核裁軍領(lǐng)域的合作與共識，為推動國際核安全與核不擴(kuò)散作出了極大的貢獻(xiàn)。

但至此之后，美俄關(guān)系卻出現(xiàn)了巨大倒退。由于斯諾登事件及隨后的烏克蘭危機(jī)，兩國關(guān)系降至冰點(diǎn)，俄羅斯缺席2014年海牙峰會和2016年華盛頓峰會。與此同時，美國對于威脅來源的判斷也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2015年2月發(fā)布的新版《國家安全戰(zhàn)略》將俄羅斯的“侵略”列為美國需重點(diǎn)應(yīng)對的三大挑戰(zhàn)之首。此后接連發(fā)布的《國家軍事戰(zhàn)略》《亞太地區(qū)海上安全戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》等文件中，俄、中、伊、朝成為幾個文件中都必須提及的4個國家。這表明，“大國威脅”已重新成為美關(guān)注的重點(diǎn)，核安全與核不擴(kuò)散領(lǐng)域中的大國合作共識將可能被大國競爭與博弈所取代。而之前美國認(rèn)為可以適當(dāng)縮減核武庫規(guī)模的前提，是美國在常規(guī)軍備上享有絕對優(yōu)勢地位。但隨著俄羅斯和中國常規(guī)軍力的不斷提升，該前提存在著被打破的趨勢，因此有必要重新強(qiáng)調(diào)其核軍力的重要作用，核武器在美國家戰(zhàn)略中的作用與地位亟需提升。

全球核安全態(tài)勢逐漸惡化，全球核安全治理遭遇瓶頸。自核武器誕生以來，圍繞核安全治理問題，國際社會形成了一套機(jī)制和規(guī)范，如國際原子能機(jī)構(gòu)《核不擴(kuò)散條約》《核材料實(shí)物保護(hù)公約》《制止核恐怖主義行為國際公約》以及多種核出口控制制度等，對遏制和管控核武器擴(kuò)散以及確保核安全起到了積極作用。在這套管理和治理制度中，美國一直扮演著主要乃至主導(dǎo)角色。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球核安全態(tài)勢呈現(xiàn)出惡化趨勢，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是在國家層面，從南亞、中東到東北亞地區(qū)，一些國家尋求核武器的動力上升、動作加大，使這些地區(qū)頻頻亮起紅燈;二是在非國家層面，隨著核武器制造技術(shù)門檻降低，核武器與恐怖分子和極端勢力結(jié)合的勢頭增大，成為核擴(kuò)散的新源頭。在這一背景下，現(xiàn)有全球核安全治理機(jī)制遭遇不少“短板”：一是無法對非國家行為體進(jìn)行有效管控;二是無核國家與有核國家矛盾突出;三是核安全區(qū)域治理缺失;四是全球核安全峰會結(jié)構(gòu)性難題仍未得到有效解決。這些均表明美國強(qiáng)化全球多邊核不擴(kuò)散機(jī)制的努力難以向縱深發(fā)展。

第一，難以對非國家行為體進(jìn)行有效管控。2005年，聯(lián)合國大會通過《制止核恐怖主義行為國際公約》，將非國家行為體非法持有或使用核材料、核設(shè)施乃至核武器都視為犯罪行為，各國應(yīng)采取包括立法在內(nèi)的必要措施，在制度上和法律上確保涉恐行為受到嚴(yán)懲。但當(dāng)前的核安全治理機(jī)制仍難以對非國家行為體的涉核行為進(jìn)行管控。例如，聯(lián)合國第1540號決議對非國家行為體的定義存在著一定的技術(shù)漏洞，這種技術(shù)漏洞實(shí)際上為各國通過非國家行為體進(jìn)行核擴(kuò)散提供了一個政策性的活動空間。此外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，非國家行為體亦可能利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對有核國家的核武器、核設(shè)施指揮控制系統(tǒng)進(jìn)行攻擊，而現(xiàn)有核安全治理機(jī)制并沒有將該可能性考慮在內(nèi)。

第二，無核國家與有核國家矛盾日益凸顯。美國在核武器使用、核安全保證以及核不擴(kuò)散等政策上的利己主義與“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，導(dǎo)致無核國家對美國核政策詬病已久。作為《核不擴(kuò)散條約》的三大支柱，防擴(kuò)散、核裁軍與和平利用核能本應(yīng)得到同樣的重視。但美國過于重視防擴(kuò)散，輕視核裁軍與和平利用核能，并且其防擴(kuò)散政策一直具有濃厚的選擇性，即一方面堅(jiān)決反對所謂“流氓國家”發(fā)展核武器，另一方面又接受盟國和所謂民主國家開發(fā)核武器。而無核國家對于核裁軍與和平利用核能的訴求長久以來卻得不到重視與解決。出于對核裁軍進(jìn)程停滯不前的不滿，無核武器國家發(fā)起“人道主義倡議”，試圖將核武器制造與使用非法化。目前已有100多個國家參加。而對于美國聚焦的核恐怖主義問題，無核國家卻認(rèn)為與自己關(guān)系不大。

第三，核安全區(qū)域治理普遍缺失。從治理范圍來看，核安全治理應(yīng)包括國家核安全治理、區(qū)域核安全治理與全球核安全治理。與國家核安全治理相對成熟、全球核安全治理初見成效相比，區(qū)域核安全治理要薄弱的多，主要表現(xiàn)為無核區(qū)的覆蓋范圍、控制內(nèi)容、控制對象都已經(jīng)難以適應(yīng)國際新的擴(kuò)散形勢和防擴(kuò)散要求。就覆蓋范圍來看，當(dāng)前國際上共有6個無核區(qū)，分別為拉丁美洲-加勒比無核區(qū)、東南亞無核區(qū)、南太平洋無核區(qū)、蒙古無核區(qū)、中亞無核區(qū)和非洲無核區(qū)，而在防擴(kuò)散形勢最危險(xiǎn)的中東、南亞和東北亞地區(qū)，核安全態(tài)勢日益惡化，無核化前景日益渺茫;就控制內(nèi)容而言，無核區(qū)并沒有限制一切可搭載核武器的運(yùn)載工具的研制、開發(fā)與獲取，也沒有將其他大規(guī)模毀傷性武器如生化武器列入控制范圍;就控制對象方面，無核區(qū)并未將恐怖組織等非國家行為主體的核行為以及國際“核黑市”列為其主要控制對象。

第四，全球核安全峰會的諸多“結(jié)構(gòu)性”難題尚未解決。首先是缺乏全球統(tǒng)一的核安全標(biāo)準(zhǔn)。盡管修訂后的《核材料實(shí)物保護(hù)公約》建立了通用安全準(zhǔn)則，但仍缺少適用于民用核材料的特定標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)原則。其次，2004年聯(lián)合國安理會第1540號決議要求各國提供確保核材料安全的“合適有效”措施，但卻沒有明確其“合適有效”措施的具體內(nèi)容和步驟。第三，2016年核安全峰會也沒有就高濃鈾使用的最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識。第四，核安全峰會的正式議程仍然沒有考慮軍用核材料的問題。核安全峰會公報(bào)雖然明確表示適用于所有核材料，但多數(shù)會議仍強(qiáng)調(diào)民用核材料，極大忽視了世界上多達(dá)4/5的高濃縮鈾和钚被各國軍隊(duì)所控制的既定事實(shí)。第五，世界上多數(shù)國家的核設(shè)施仍面臨極大的安全隱患，阿根廷、巴西、荷蘭、斯洛伐克、西班牙和瑞典仍然缺少確保核設(shè)施安全的武裝警衛(wèi)。

特朗普在競選總統(tǒng)乃至正式上臺后，針對核武器作用、核武庫建設(shè)、朝核問題、美俄核裁軍協(xié)議以及伊朗核協(xié)議不斷“大放厥詞”，認(rèn)為“要降低核武器使用門檻”“加強(qiáng)和擴(kuò)大其核武庫”“應(yīng)盡早解決朝核問題”“退出伊核協(xié)議與美俄核裁軍協(xié)議”等。從其個人因素來看，這些言論有著“語不驚人死不休”的特立獨(dú)行與商人交易式的個性色彩。但背后也有著深刻的國際政治背景，那就是因美國實(shí)力相對衰退所帶來的全球核安全治理領(lǐng)袖地位已難以為繼，美國急需新的手段與旗號使美國在核領(lǐng)域里“重新偉大起來”，通過繼續(xù)擴(kuò)大并強(qiáng)化美國核武庫，為以“實(shí)力保證和平”提供足夠有效的核威懾力量，繼而重塑其全球核秩序領(lǐng)導(dǎo)地位。

責(zé)任編輯：彭振忠