改革開放以來中國政府投資變遷探析

【摘要】改革開放以來中國政府投資變遷主要受國內經濟體制改革和應對外來沖擊兩方面因素影響，根據影響因素可將中國政府投資變遷劃分為三個階段。從改革開放以來我國政府投資變遷歷程來看，隨著經濟全球化和我國經濟體制改革以及全面深化改革的推進，我國政府投資的規模、結構、方式變遷呈現市場化和分權化兩大趨勢。市場化即政府投資領域逐漸向市場讓渡和政府投資逐漸吸納市場化方式；分權化即從中央政府統收統支到中央和地方兩級政府分權和從政府直接投資轉向直接投資與間接引導并行。

【關鍵詞】政府投資 市場化 分權化

一、引言

縱觀改革開放以來中國三十余年政府投資的歷史變革，其投資變遷主要受兩方面因素影響：一是內因，即順應國內經濟體制改革的不斷深化。政府投資作為經濟增長的主要動力，調整投資政策以及政府投資體制、方式、結構、規模都是我國歷次經濟體制改革的重點之一。二是外因，即應對外來沖擊。政府投資作為相機抉擇財政政策的重要政策工具，在應對1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機的強烈沖擊下，對擴大投資需求、穩定經濟增長、熨平經濟周期具有直接而顯著的成效。

二、變遷歷程

從影響我國政府投資的內因和外因角度來看，可將我國政府投資的變遷過程分為三個階段：第一個階段是1978年改革開放至1997年，政府投資作為我國經濟建設的重要政策手段，內因即我國從計劃經濟向市場經濟轉型的經濟體制改革，對于政府投資變遷起主導作用；第二個階段是1998年至2012年，面對兩次外來金融危機，我國政府啟動兩次積極財政政策來應對外來經濟沖擊，政府投資作為直接政策工具被廣泛運用。此外，我國在2001年加入WTO后全球化程度不斷提高，外因在此階段對于政府投資規模和結構的影響十分巨大；第三個階段是2013年十八屆三中全會召開至今，在全面深化改革思想指導下，應對國際經濟持續低迷以及中國經濟新常態，內因與外因相互交融，政府投資改革不斷向縱深發展（圖1）。

（一）第一個階段（1978年～1997年）：內因為主

從新中國成立到1978年改革開放以前，與計劃經濟體制相適應，我國政府投資實行中央政府集中統一管理。中央政府具有高度集中的投資決策權，中央政府投資占全社會投資比重80%以上并囊括國民經濟的各個領域。

自改革開放之后的20余年，我國政府投資的體制機制不斷發生重大變革。政府投資市場化的腳步不斷加快：1979年，國務院批準基本建設投資逐步由財政撥款改為建設銀行貸款試點，至1980年全面實施基本建設“撥改貸”，從而打破了政府無償撥款的計劃經濟模式，開辟了投資資金來源的新渠道；1980年，關于外商對華直接投資的法律文件不斷出臺，外資成為另一重要投資資金來源；1981年，我國開始通過發行國債籌集部分建設資金；1982年開始試行國內合資建設；1987年，深圳市政府開始出讓土地使用權，中國城市土地批租所帶來的出讓金收入出現；1988年國務院頒發了《關于投資管理體制的近期改革方案》明確了在生產性投資領域，政府主要是投資交通、能源、高科技項目等領域，大量的生產性投資讓位給市場。1991年，國務院要求地方政府不再直接負責基礎設施建設轉而公司化運行，隨著地方政府事權和支出責任的拓展，各大城市的政府投融資平臺（城市建設投資公司）開始出現；1993年國家出臺一系列政策著重理順政府與市場關系，積極貫徹市場優先原則；1994年中共第十四屆三中全會指明，根據深化市場經濟體制的要求，政府投資作出了重大調整，競爭性項目投資交由市場決定，政府只從事公益性項目和基礎性項目投資，并鼓勵政府和市場混合投資，第一次明確劃分了政府與市場的職能分工；同年，三家政策性銀行和國家開發投資公司成立。

此時期，各種政策文件的出臺也大力推進了政府投資分權化：1980年“劃分收支，分級包干”的實施，第一次明確劃分了中央和地方財政收入范圍和事權，“統收統支”財政體制瓦解，地方政府財權和事權明顯擴大；1983年明確了投資建設實行中央和地方兩級管理；1988年國務院印發的《關于投資管理體制的近期改革方案》對中央、地方投資項目的具體范圍進行明確規定，對重大長期建設投資實行分層管理，即實行中央、省區市兩級配置兩級調控，進一步推動了分權改革。

（二）第二個階段（1998年～2012年）：外因為主

我國在應對1998年的亞洲金融危機和2008年的國際金融危機兩次國外金融危機中，啟動了兩次積極財政政策：第一次是1998年至2003年長達六年的積極財政政策，我國增發長期建設國債（1998～2003年累計增發長期建設國債9100億元，部分由中央轉貸地方政府）；第二次是2008年至2010年的積極財政政策，出臺4萬億擴大內需投資計劃（中央1.18萬億元，地方政府配套2.82萬億），直接影響了政府投資規模的迅速擴大，而其所遺留的數目龐大的債務和赤字等問題也間接導致了政府投資尤其是地方政府投資不斷向市場化和分權化轉變。

1998年以后，在我國宏觀經濟領域經過二十年的不斷發展，經濟環境由短缺轉為過剩，出現嚴重內需不足問題，加之亞洲經濟危機的爆發，我國開始大量增發長期建設國債，國債項目投資極大擴展了政府投資規模，其中部分國債財政部轉貸給省級政府，用于地方的經濟和社會發展項目；此外，地方政府為擴大內需進行大規模城市建設，深圳土地批租模式在全國迅速推廣，政府性投資公司負債和土地出讓金兩項投資資金來源呈現跳躍式增長，地方政府籌資能力空前提高；2003年底為防止經濟過熱轉為穩健財政政策，開始壓縮政府投資規模調整政府投資結構；2004年頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》更科學的界定了政府投資范圍“關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域”，并更明確的劃分了中央政府和地方政府的投資事權；2008年推行的4萬億元擴大內需投資計劃突出了加強改善民生、“三農”、緩解基礎設施瓶頸、加快社會事業發展、推進結構調整和發展方式轉變以及向中西部和貧困地區傾斜；同年，4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設，地方政府投融資平臺空前繁榮；2009年，政府工作報告首次提出安排發行地方政府債券2000億元，其“代發代還”的模式，仍是國債轉貸的延展；2010年中共第十七屆五中全會提出“堅持科學發展、加快轉變經濟發展方式”的新要求。指出政府投資應在公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區的經濟和社會發展以及推進科技進步和高新技術產業化等四個領域著重加強。2010年后，產業結構失衡問題逐漸暴露、經濟下行壓力增大，2012年，地方政府持續加大投資力度，號稱地方版“4萬億”計劃，造成地方投融資風險不斷擴大，經濟不確定性不斷增強。

（三）第三個階段（2013年至今）：內外因相互交融

當前，經濟全球化以及外部風險不斷增強，中國邁入經濟新常態，經濟增速放緩、結構調整深入，2013年中共第十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“強調堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系，加快轉變政府職能，深化財稅體制改革”思想指導下，PPP、地方政府債券、政府投資基金大力推行等等，標志我國政府投資體制迎來新一輪變革。

隨著地方政府財政壓力不斷增大，PPP模式作為可以有效彌補政府財力不足問題的共贏新機制被大力推廣并賦予保持經濟平穩增長的重要意義。2013年，樓繼偉部長召開PPP專題研討會，2014年組建PPP工作領導小組、出臺一系列相關政策文件并公布首批30個ppp示范項目。2015年更是PPP政策文件密集出臺與簽約的一年，2016年將逐步落地；在地方政府債券方面，從2009年首次安排發行地方政府債券，我國地方政府債券經過“代發代還”、“自發代還”模式，2014年財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，根據從2015年1月1日起正式實施的新預算法規定：“可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，開啟地方政府自主發債元年。2016年，財政部相關負責人公開表示，“國家將進一步完善地方發行相關制度，積極研究推進地方債多元化”；關于政府投資基金，2015年財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》，基金的投資方向和領域主要包括支持創新創業、中小企業發展、產業轉型升級、基礎設施和公共服務領域發展等四個方面。政府投資基金管理機構是體現政府意志的新型政府投融資平臺，將通過引導基金、產業直投、PPP等方式實現政府投資引導。而與PPP、地方政府債券、政府投資基金的大力推行不同，始于1991年的地方政府投融資平臺（城投公司），根據《關于2014年關于經濟體制改革重點任務的意見》，“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”等改革綱領性文件要求，城投公司在歷史時期作為長期承擔地方政府投融資平臺的角色將面臨轉型或終結。

三、變遷趨勢分析

從改革開放以來我國政府投資變遷歷程來看，隨著經濟全球化和我國經濟體制改革以及全面深化改革的推進，我國政府投資的變遷呈現市場化和分權化的大趨勢。政府投資市場化的表現，其一是政府投資領域逐漸向市場讓渡，其二是政府投資逐漸吸納市場化方式；而政府投資分權化的表現，其一是從中央政府統收統支到中央和地方兩級政府分權，其二則是從單純的政府直接投資轉向直接投資與間接引導并行。我國政府投資從計劃經濟時代單一從直接管理的財政預算內安排投資逐步演變為土地出讓金、地方政府性債務融資再到近年大力推行的PPP、地方政府債券、政府投資基金等多種投資方式共同發展。

（一）投資規模變遷

改革開放后隨著經濟體制改革和市場化推進，政府投資的資金來源的不斷拓寬，引入外資、銀行貸款、發行國債、合資建設、土地出讓金、地方政府性債務、引入社會資金等融資渠道，使我國政府投資規模不斷攀升，尤其是應對亞洲金融危機所增發的9100億元國債和應對國際金融危機推行的4萬億元擴大內需投資項目，再到2012年地方版“4萬億”計劃，使我國政府投資達到空前規模，而其所遺留的巨額債務和赤字負擔、投資結構不合理和產能過剩、以及地方政府融資平臺所帶來財政金融風險和衍生風險，使我國在經濟領域深化改革所面臨的不確定性和風險陡增。

由于政府投資主要為固定資產投資，下文以全社會固定資產投資中國家預算內投資總額、國債發行額以及全國政府性基金支出來近似代表政府投資規模。數據表明改革開放以后，我國全社會固定資產投資中國家預算內投資總額和國債發行額絕對值上漲迅速，全社會固定資產投資中國家預算內投資由1981年的270億元上漲至2014年26745億元，33年總額翻了約99倍；而國債發行額由1981年的40億上漲至2015年21285億，34年總額翻了約532倍。尤其是1998年亞洲金融危機及和2008年國際金融危機后，全社會固定資產投資中國家預算內投資總額增幅有明顯提高，并在2010年后繼續保持大幅增長。而1998年-2003年累計增發的9100億元長期建設國債并未計入上述統計數據，因此國債數據在1998年后雖有增幅但并不劇烈，而從2007～2010年期間國債發行額數據則可看出國際金融危機期間國債發行額變化十分劇烈。全國政府性基金支出同樣增長迅速，從2008年14984.7億元上漲至2014年51463.83億元。

數據來源：國家統計局及財政部官網。

（二）投資結構變遷

我國政府投資規模和結構的變革都充分體現了投資市場化的趨勢。從政府投資結構的角度看，我國政府投資逐步向市場讓渡的趨勢也非常明顯。從計劃經濟時期政府投資囊括國民經濟各個領域，到1988年大量生產性領域讓位市場、1994年競爭性領域讓位市場，以及2008年和2010年更加突出政府投資在公益性和公共基礎設施等領域的支出責任。隨著2013年以后供給側結構性改革的不斷深化，也將進一步優化政府投資結構，并逐步運用市場化手段引導政府投資方向、提高政府投資績效。根據審計署2013年12月30日公告《全國政府性債務審計結果》（表1），我國地方政府性債務余額支出投向主要為市政建設、交通運輸設施建設、土地收儲、保障性住房等公共基礎設施領域，教科文衛、農林水利、生態環境保護等公益性領域也占有一定比重。

（三）投資方式變遷

我國政府投資方式變革則集中體現了投資分權化的趨勢：一方面，從投資主體來看，我國政府投資主體從計劃經濟時期單一的中央政府逐步演變為中央和地方兩級架構。計劃經濟時期中央政府“統收統支”到1980年“劃分收支，分級包干”，上世紀80年代后，中央政府向地方和部門下放投資權限，調整了中央和地方之間的利益關系，使地方政府具有更大的投資權。1988年《關于投資管理體制的近期改革方案》明確的兩級調控、2004年《國務院關于投資體制改革的決定》更明確劃分中央和地方政府投資事權，再到2013年全面深化改革下“加快轉變政府職能”，地方政府投資財權與事權不斷擴大。而80年代后期土地出讓金和地方政府投融資平臺的出現，拓寬了地方政府投資資金來源渠道，尤其是2008年國際金融危機之后，地方政府投融資平臺空前繁榮，以土地出讓金為代表的政府性基金規模猛增，地方政府投資比重不斷增大。另一方面，從早期單一模式的政府直接投資到基本建設“撥轉貸”、地方政府融資平臺再到PPP、政府投資基金的大力推行，我國政府投資方式逐步轉變為直接投資與間接引導控制并舉，政府投資本身也從鼓勵政府和市場混合投資到招拍掛、PPP等模式，逐漸吸納市場化運營管理方式。我國政府投資在競爭性領域不斷向市場讓渡的同時，也逐步走向了從強調明確劃分政府與市場分工到強調政府投資的引導作用、使政府與市場不斷融合形成合力共同推動社會經濟發展的新階段。

參考文獻

[1]中央人民政府、財政部門戶網站發布相關文件.

[2]吳蓋.政府投資方向研究-以轉變經濟發展方式為視角[J].財政研究2011（4）48-51.

[3]張信柱.積極財政政策研究-基于我國1998年和2008年財政政策分析[D].遼寧：東北財經大學，2010.

作者簡介：陳曦（1983-），女，遼寧省遼陽市人，碩士研究生，畢業于北京大學，職稱：在讀博士，研究方向：財政理論與政策。