地方政府債務風險分析

王耀晨

【摘要】由于分稅制改革的進行，造成了地方政府財權和事權不相匹配的情況，中央政府向地方政府下放事權，使得地方政府的財政支出多于財政收入，地方政府發行地方政府債務可以籌集資金，有效解決地方政府財權和事權不匹配的問題。地方政府債務風險是因為地方債的不斷累積造成的地方政府未來償債能力的不確定性，地方政府債務存在規模過大，增長速度過快等問題。

【關鍵詞】地方債 形成原因 風險管理

一、地方政府債務的形成原因

（一）分稅制改革的實施

2008年，為了應對全球金融危機，我國中央政府出臺4萬億投資計劃，目的在于刺激有效需求增加，維持經濟穩定發展。在這4萬億的投資計劃中，其中中央政府明確指出，承擔1.18萬億的投資份額，余下部分由地方政府和社會承擔。由于1994年進行了不徹底的分稅制改革，地方政府承擔了更多的財政責任，卻享有較少的收入，中央政府獲得了可靠且充裕的財政收入，而地方政府的財政收入來源有所減少。財政體制不科學、不完善，是導致地方債務問題的根本原因之一。

地方政府的財政收入主要來源于土地轉讓金、所得稅等增長緩慢的零散稅種。地方土地出讓金是不用上繳國庫的，并且隨著經濟的發展和城市住房價格上升，土地價格的升值就成為各地獲取資金的重要途徑。土地財政雖然在地區經濟的發展中起到了一定的積極作用，但是其負面效應也是也是巨大的：第一，地方政府通過土地獲取資金，導致了大量的土地流失；第二，失地農民如若安置不當，會對社會產生巨大隱患；第三，由于地方政府為了提高地價，這就變相維持了較高商品房價格，影響了人民的生活質量。第四，通過土地獲取銀行等金融機構的貸款，一旦出現土地價格下降，便會產生巨大金融風險。

（二）轉移支付體制不完善

我國目前尚未形成透明、統一和公正的轉移支付制度。縱向轉移支付規模日益增大，橫向轉移支付制度尚未建立，我國只存在轉移支付規章制度，沒有一套嚴格的全國性的轉移支付法律。法律沒有嚴格規定中央政府對地方轉移支付的責任。而這些都沒有法律法規予以規范，完全依據經濟形勢的需要隨時進行，其中相當一部分轉移支付是通過專項補助形式進行的，而予以補助的標準、補助量的多少、財政補助的程序都沒有明確和嚴格的事權為依據，分配不具有透明性，難以排除撥款的隨意性，地區間財政轉移支付的公平公正難以保證。

轉移支付制度的滯后加劇了區域財力的分布不均，致使財力匱乏地區舉債運營。專項轉移支付往往伴隨者地方資金的配套，地方政府為獲得上級政府一定數量的轉移支付，不得不動用本來就很有限的資金，甚至通過舉債的方式籌集資金，這樣就會形成各種不同的地方政府債務。

二、地方政府債務的風險

地方政府可以發行債務籌集資金，解決了地方政府資金收入有限的問題，成為地方政府新的融資方式。但是在地方債發行的過程中，在地方政府債務結構、管理、政府融資平臺等方面出現了諸多問題。

（一）地方政府債務結構風險

地方政府債務在結構上從兩個方面分析，第一，地方政府債務存在規模過大、增長速度過快的問題。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%。地方債增長過快意味著未來還債的巨大數額，地方政府要積極解決未來投資收入的來源問題，以償還數額巨大的地方債。

第二，地方政府債務存在期限設計不合理的問題。地方債在發行之初，為了使更多的投資者積極的購買地方債，地方債大部分為短期債券，到期時間大多為3～5年。但是這樣的期限設計存在期限錯配的問題，一旦地方債到期，會在短時間內有大量的地方債需要償還，出現地方債集中償還的壓力。

（二）地方政府債務管理風險

第一，地方政府債務的數量統計沒有標準化規定，債務規模的隱蔽性較大。地方債的數量直接關系到地方政府對其的風險防控機制，若地方政府沒有將擔保形成的或有負債和隱性債務計入地方政府債務規模，則地方政府對地方債的風險防控是不完全的。

第二，地方政府債務的責任約束機制缺乏。商業銀行是地方政府債務的最主要的債權人，如果地方債出現違約的現象，商業銀行形成相應的壞賬，威脅整個銀行體系的運行。在中央政府不對地方債進行救助的原則下，地方政治應該怎樣明確責任機制，償還商業銀行的債務，而不是使得商業銀行形成壞賬，影響整個銀行體系的運行。

第三，地方政府債務籌集資金的用途不透明。地方政府通過發行地方債務籌集資金的使用明細沒有公開透明，所籌資金是否按照4萬億的投資計劃進行投資、資金的使用是否符合投資的規定、資金實際運行的預期收益率是否滿足公開發布的預期收益率等問題有待于進一步的明確。資金管理方面的不透明會造成諸多問題，如資金的運作效率較低，政府部門官員為獲得地方債的資金進行尋租行為等，影響市場的有效運行。

（三）地方政府融資平臺風險

我國地方政府債務的來源主要是通過眾多的融資平臺，據不完全統計，地方政府債務通過融資平臺的債務規模已經達到75%。所以，對地方政府融資平臺的風險管理至關重要，直接關系到地方債的風險控制。一般而言，把地方政府融資平臺分為經營性平臺和基礎設施建設平臺，基礎設施建設平臺主要負責對基礎設施的建設投資，其中由于基礎設施的施工時間較長和未來收益不確定性的特點，在地方債的期限設計上應該注意，短期地方債不適合基礎設施的建設投資。

對于以經營性質開展業務的平臺有必要進行清理，可以轉變為經營性質的企業，禁止政府官員擔任投資平臺的實際領導人，在基本沒有實際業務的情況下，權力的濫用甚至一些尋租行為有發生的可能，這類融資平臺要堅決清理。與企業相比，融資平臺靠政府資金的扶持來維持運作，其經營大多是虧損狀態，面臨著嚴重的財務危機。這對政府償債能力、信用產生了嚴重的威脅，不利于政府樹立公信力。

四、總結

地方政府債務是我國稅制改革時期的過渡產物。地方政府債務的出現在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，使其可以完成國家4萬億的投資計劃的投資份額。目前在地方債的發行過程，出現了一些問題，如地方債規模過于龐大，增長速度過快，地方債的管理不當和地方融資平臺存在經營風險等問題。現行的地方債還債策略雖然存在不足之處，但是在一定范圍內解決了地方債務的償還問題，促進了地方經濟的穩定增長，地方政府債務發揮了一定的積極作用。

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