我國機關事業單位養老保險雙軌制改革探析

【摘要】我國機關事業單位與企業退休人員養老保險制度一直飽受詬病，2015年1月國務院在破除養老金“雙軌制”上邁出實質性一步，頒布機關事業單位養老保險改革方案。然而改革的政策銜接、替代率過低、財政壓力增大等問題成為在“雙軌制”改革中的攔路虎，中央及地方政府都需要盡快出臺改革實施細則與配套的政策措施，推進改革落到實處。

【關鍵詞】機關事業單位 養老保險制度 雙軌制改革 探析

一、我國機關事業單位養老保險“雙規制”改革的歷史沿革

十三屆三中全會國務院發布的《關于安置老弱病殘干部暫行辦法》標志著我國養老保險“雙軌制”由此形成。1993～1999年是“雙軌制”改革的初期階段，事業單位養老保險政策改革正式開啟。隨后，云南、福建等省也陸續發布了機關事業單位養老保險政策改革的文件。2000～2014年“雙軌制”改革邁入穩定發展階段，2008年國務院決定在廣東、上海、重慶等五省開展養老保險試點改革。從2015年起“雙軌制”進入了全面改革階段，國務院出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》等文件。這次改革力圖從體制與制度上化解“雙軌制”，是一次全面徹底的改革。

二、機關事業單位養老保險“雙軌制”改革面臨的現實困難

（一）改革中的政策銜接問題

如何處理老人、中人、新人三種類型的養老保險制度是新一輪機關事業單位養老保險改革中最迫切的問題。改革方案明確規定，以2014年10月1日為改革時間節點，將改革群體劃分為三種類型[1]：一是“老人”，改革前已退休人員，這部分人群不受改革辦法影響一切照舊。二是“新人”，改革后參加工作的人員，按照改革后方案參加養老保險，“新人”與“老人”在養老金的待遇差距關系到政策的合理銜接。三是為“中人”，改革前參加工作，改革后退休的人員，“中人”這部分群體規模大，內部結構復雜，需要具體問題具體分析，而保證“中人”在改革后待遇水平不降低是這次改革的重點。目前國家已明確“中人”養老金的改革方案為“基礎養老金+個人賬戶養老金+職業年金+過渡性養老金”（“2+1+1”結構），其中過渡性養老金是專門為“中人”建立的直接補貼機制。此次改革的重難點核心在于如何合理確定“中人”待遇及其補償標準。

（二）替代率過低問題

新的養老保險改革被機關事業單位人員最為關心的一點就是退休之后，養老金的待遇會發生多大幅度的變化，替代率是否會下降。在改革之前，機關事業單位養老保險的資金來源與財政供款，其綜合替代率按照不同工齡與級別大致能達到原工資水平的80%～90%。在改革后統一實行個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老保險制度，個人按工資的8%繳費計入個人賬戶，單位按工資總額的20%繳費納入社會統籌賬戶。在企業年金不確定的情況之下，使機關事業單位人員的養老金替代率可能從原來的80%～90%下降到60%左右。這勢必會影響到機關事業單位人員退休生活質量，如果不補全待遇差別這部分的利益群體肯定會產生心理抵觸。

（三）“并軌”增加財政壓力

早在2008年五省就推進事業單位人員養老保險金試點改革，但是事業單位養老金改革遇到較大的阻力，有專家分析其主要原因就是企業年金制度尚未建立，配套的工資改革機制缺乏。這就造成改革的人群感到不公平，積極性不高。為了彌補養老保險雙軌制改革“中人”的待遇問題，國家需要加大財政投入，建立起視同繳費期限的賬戶資金、過渡性養老金及職業年金，這就造成巨大的“轉軌成本”。根據專家測算，事業單位“中人”成本約3.7萬億元，機關單位“中人”成本約4.5萬億元，“中人”的轉軌總成本比全國企業職工養老保險基金累計結余還高出2倍多[2]。

三、關于推進機關事業單位養老保險“雙軌制”改革的建議

（一）出臺改革實施細則，明確“中人”補貼標準

國務院雖然頒發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，但就文件本身來看只是大概的思路框架，具體改革方案尚未公布。內部人士推測，詳細的實施意見和配套措施出臺將在未來公布。筆者認為應該盡快出臺國家層面的改革實施細則，只有這樣各個地方才能根據實際情況撰寫地方事業機關“并軌”的實施辦法，把養老保險改革落到實處。在改革細則中，需要解決兩個核心問題，其一是明確對“中人”的改革補貼標準。據有關專家預測“中人”的平均補貼水平應該在1000～1500元[3]，但是要根據內部結構差異具體測算，為避免有些中人待遇明顯下降，對低于“中人”養老金底線水平的應給予額外補貼，對特殊情況預留政策空間。其二是明確機關事業單位企業年金制度標準，應該盡快出臺職業年金的管理辦法，制度標準等，統一管理。

（二）積極應對財政壓力挑戰

養老保險雙軌制改革預測解決“中人”補貼額大致需要8.2萬億，加上空賬問題、隱形債務問題等，可想而知我國社會保障的財政壓力巨大。要解決“并軌”帶來的財政壓力問題這就需要開源與節流。針對“開源”：首先，加快經濟發展，財政支出結構有方向性優化使財政適當傾斜。中央和地方財政對社會保障事業加大投入，使各階層、各個群體共享改革的紅利。其次，推進養老保險金的管理工作，尤其是養老保險金保值增值問題。國務院在2015年出臺了《基本養老保險基金投資管理辦法》，在保證養老金的安全的情況下拓寬養老保險基金投資渠道，例如購買證券、基金投入股市等等。針對“節流”：則要強化養老保險金流出的管理，每年審計核查地方政府養老保險金的發放工作，對于有違規操作或者是貪污腐敗現象一定嚴懲不貸。

（三）加快企業職工養老保險改革，增進社會公平

企業職工養老保險才是社會養老保險的大流，雖然機關事業單位破除雙軌制，其實養老保險待遇之間還是有明顯的差距（同時期退休的企業養老保險替代率約為40%左右）。要真正的實現社會公平，就要同步推進企業職工養老保險改革。第一，提高社會保險統籌層次，增強了互濟功能提高抵御風險的能力，惠及更多的社會群體。第二，面對經濟下行壓力，為了減輕企業負擔，降低企業的人工成本，有專家呼吁降低企業養老金繳費率，同時也應該完善企業年金制度。近年來我國老齡化程度加深，養老保險改革這一關系國計民生的重大問題會越來越受到重視，所以不管是機關事業單位養老保險改革或者企業養老保險改革都迫在眉睫。

四、結語

目前，我國的機關事業單位養老保險“雙軌制”改革正處于初級階段，改革大框架已既定，提出了“一個統一，五個同步”的改革思路，但是“并軌”決不是簡單的平均主義，改革還是任重道遠。所以，我們需要加快推進改革的實施細則，促進制度融合，加快政策創新，積極應對財政壓力等，最終實現更加公正與可持續的社會保障制度，使每個人享受到改革的紅利。

參考文獻

[1]沈毅.《機關事業單位養老保險改革的現實困境與破解之道》.《理論導刊》，2015年11月.

[2]楊志錦，張夢潔.“雙軌制”破冰：萬億并軌成本從何而來？[EB/OL].搜狐財經，2014-12-25，http：//business.sohu.com/2014 1225/ n407262500.html.

[3]沈毅.《機關事業單位養老保險改革：現狀、難點及其突破》.《經濟體制改革》，2016年03期.

作者簡介：王佩君（1992-），女，漢族，四川成都人，重慶大學公共管理學院，研究方向：行政管理。