財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)芻議

何文淇

【摘要】中國(guó)正朝著民族偉大復(fù)興的路上穩(wěn)步前進(jìn)，政府財(cái)政收入體量越來越大，各級(jí)政府越來越關(guān)注怎樣合理分配及有效使用財(cái)政資金.提升公共服務(wù)水平，財(cái)政項(xiàng)目越來越多，資金量越來越大，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)時(shí)而生，綜合評(píng)價(jià)財(cái)政項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。然而，當(dāng)下我國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中還有很多問題，亟待逐步完善。本文簡(jiǎn)單分析了我國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的薄弱環(huán)節(jié)，總結(jié)國(guó)際上成熟績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)改進(jìn)意見。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政項(xiàng)目支出 績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，以期提高資金使用效益和公共財(cái)政管理水平。隨著財(cái)政項(xiàng)目資金支出的逐漸增多，越來越多的項(xiàng)目納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為財(cái)政管理的重要環(huán)節(jié)，并將逐步演化為一種常態(tài)化、程序化的預(yù)算績(jī)效管理手段，應(yīng)直面現(xiàn)實(shí)問題，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)和方法，提高績(jī)效評(píng)價(jià)水平。

一、當(dāng)前項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在問題

（一）法規(guī)和制度支撐不夠

目前，法規(guī)層面，國(guó)家尚未出臺(tái)一部有關(guān)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的法律法規(guī)；制度層面，政府部門也沒有形成保障績(jī)效評(píng)價(jià)穩(wěn)步推進(jìn)的制度，制約了財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深化和拓展。結(jié)果是績(jī)效評(píng)價(jià)法規(guī)根基不穩(wěn)，機(jī)制約束力不嚴(yán)，評(píng)價(jià)對(duì)象可選.評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞也無一定之規(guī)，缺乏法律和制度支撐，財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作就不能堅(jiān)定有序地開展。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義不夠明確

對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義有認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不夠明確。一是績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒有得到足夠重視和有力支持，大部分單位對(duì)財(cái)政項(xiàng)目是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，形式大于內(nèi)容的傾向在現(xiàn)實(shí)工作中較為明顯。往往把績(jī)效評(píng)價(jià)混同為另一種形式的項(xiàng)目審計(jì)，注重資金的分配和使用、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率和進(jìn)度，而忽視效益評(píng)估，把績(jī)效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單化為就是找問題，不能對(duì)問題成因和影響進(jìn)行全面深入分析，更不可能提出相應(yīng)整改措施。二是錯(cuò)將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制相混淆誤解，想方設(shè)法追求邏輯上和數(shù)據(jù)上的完整性和準(zhǔn)確度，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)背后的意圖不求甚解。不能夠正確認(rèn)識(shí)、明確績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性.財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作就不可能順利地進(jìn)行下去。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)工作的培訓(xùn)和推廣不夠充分

財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展也有數(shù)年，但大多數(shù)單位，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通職工，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作知之甚少，績(jī)效評(píng)價(jià)工作培訓(xùn)和推廣的對(duì)象不夠廣泛，績(jī)效評(píng)價(jià)理念不夠深入人心。政府部門組織的培訓(xùn)和工作會(huì)議，基本上都是各單位財(cái)務(wù)人員參加，接受培訓(xùn)和工作任務(wù)，乃至后期的績(jī)效自評(píng)工作等基本上也都是財(cái)務(wù)部門完成并上報(bào)，項(xiàng)目執(zhí)行和管理部門參與度過低，單位領(lǐng)導(dǎo)干部往往對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)也只是泛泛了解，認(rèn)為不過是財(cái)務(wù)工作的一部分。績(jī)效評(píng)價(jià)的培訓(xùn)和推廣不充分，必然會(huì)影響財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和有效性。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和規(guī)范性有待進(jìn)一步完善

現(xiàn)階段，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范的問題主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系綜合性不夠，權(quán)重配比不夠科學(xué)，過于側(cè)重項(xiàng)目的合規(guī)性和完成率，對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)明顯不足；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可操作性有限，有些指標(biāo)設(shè)計(jì)注重理論性和邏輯正確，對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)不夠，可操作性不強(qiáng)；三是績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠立體化，分析評(píng)價(jià)往往僅僅局限在項(xiàng)目本身，而對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)外影響因子缺乏綜合分析；四是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系沒有協(xié)調(diào)好共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)關(guān)系，既缺乏統(tǒng)一的比照參數(shù)，許多評(píng)價(jià)指標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的橫向聯(lián)系和統(tǒng)一，又缺乏凸顯項(xiàng)目特性職能，難以滿足不同類別項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)要求。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)性規(guī)范性的不足，必然會(huì)影響到績(jī)效評(píng)價(jià)的公正合理性，不利于政府的宏觀決策參考。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用不夠合理

目前，財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)由于并未有單獨(dú)的組織管理機(jī)構(gòu)，沒有系統(tǒng)法律支撐，沒有健全的制度保障，往往是花費(fèi)了大量、人力和財(cái)力，形成的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告只是作為檔案進(jìn)行存檔處理，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出中存在的違法違規(guī)或管理不規(guī)范的問題，沒有相應(yīng)地追責(zé)程序和機(jī)制；對(duì)績(jī)效管理成效明顯的單位沒有相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋利用和跟蹤審核沒有制度約束，評(píng)價(jià)后管理缺位明顯。當(dāng)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式.為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也就失去了應(yīng)有價(jià)值。

二、國(guó)外項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)

（一）法律支撐和制度保障為項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作保駕護(hù)航

績(jī)效評(píng)價(jià)較為完善的國(guó)家和國(guó)際組織，都有相應(yīng)的法律規(guī)范和工作制度來規(guī)范和保障項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。以美國(guó)為例，在法律層面，有《政府績(jī)效與結(jié)果法案》；在制度層面，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)要向總統(tǒng)和議會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目成效與年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較對(duì)照，參議院政府事務(wù)委員會(huì)要提交關(guān)于《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的報(bào)告、總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室則會(huì)同有關(guān)職能部門共同研究，提出《通用績(jī)效指標(biāo)》等。

（二）構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政項(xiàng)目支出依據(jù)職能不同，共性趨同而個(gè)性則千差萬別，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)既需要考慮同為政府財(cái)政項(xiàng)目之間的通用性與可比性，又要兼顧不同職能部門項(xiàng)目的專業(yè)性，財(cái)政資金共性和財(cái)政職能個(gè)性要和諧共存。美國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以項(xiàng)目職能為分類標(biāo)準(zhǔn)，包含有通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，前者滿足財(cái)政支出綜合可比性，后者滿足項(xiàng)目職能個(gè)性評(píng)價(jià)需求。

（三）重視績(jī)效評(píng)價(jià)的組織和管理工作

國(guó)際金融組織投資的項(xiàng)目，大多數(shù)都會(huì)組建規(guī)格較高的領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，小組成員由項(xiàng)目建設(shè)和管理相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)出任，有利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在績(jī)效評(píng)價(jià)前期準(zhǔn)備工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)工作流程、參加人員、時(shí)間期限都進(jìn)行會(huì)商，予以確定，從而大大減少了評(píng)價(jià)過程中的不確定性。

三、進(jìn)一步完善財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)建議

（一）完善法規(guī)制度，保障項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)合法有序

法律層面上，可以借鑒國(guó)外相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)法規(guī)形式，出臺(tái)一部專門針對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法規(guī)，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)做出系統(tǒng)明晰的規(guī)定，特別是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)流程、技術(shù)方法、結(jié)果反饋和利用等進(jìn)行具體規(guī)定。制度層面，設(shè)計(jì)循環(huán)式的鏈?zhǔn)綑C(jī)制安排，確保績(jī)效評(píng)價(jià)工作與政府預(yù)算管理的并聯(lián)循環(huán)。使財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依，依制而行。

（二）充分認(rèn)識(shí)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義

明確財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)意義，才能有更大力度組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作。績(jī)效評(píng)價(jià)已成為預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要有機(jī)組成部分，成為強(qiáng)化財(cái)政支出管理職能的一個(gè)重要抓手。績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目整個(gè)過程的合規(guī)性和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行了全程梳理檢查，有利于提高財(cái)政資金使用效率和建立財(cái)政監(jiān)督約束機(jī)制；績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的一劑強(qiáng)心劑，是財(cái)政資源優(yōu)化配置的一個(gè)重要手段，有利于將資金投入到績(jī)效評(píng)價(jià)高的領(lǐng)域，推動(dòng)預(yù)算由傳統(tǒng)方式向績(jī)效管理步模式轉(zhuǎn)變。

（三）加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)和理念推廣

財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮擴(kuò)大培訓(xùn)的受眾范圍，增加績(jī)效培訓(xùn)工作的頻度，讓單位財(cái)政項(xiàng)目支出利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)參與。條件許可，應(yīng)考慮針對(duì)主管分管領(lǐng)導(dǎo)和不同部門工作人員，有針對(duì)性地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)，讓績(jī)效評(píng)價(jià)理念深入人心，內(nèi)化于行。

（四）逐步完善財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

我國(guó)在完善財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過程中，可以考慮參照成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，按財(cái)政支出功能分類，由財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門，或單獨(dú)成立一個(gè)政府項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門，針對(duì)承擔(dān)不同功能的財(cái)政項(xiàng)目支出，制定一套定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)平衡共存的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的綜合可比性與項(xiàng)目特殊性，更加科學(xué)、客觀、公正、合理。

（五）充分應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理良性循環(huán)

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用可以考慮采取四種方式：一是信息公開，將單位績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果予以公開，使公眾了解財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施情況及效果，形成公眾期望約束；二是并聯(lián)預(yù)算編制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一個(gè)周期預(yù)算編制的參考；三是追蹤整改，追蹤績(jī)效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，直到整改到位；四是建立獎(jiǎng)懲并舉措施，評(píng)價(jià)結(jié)果好的要獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)價(jià)結(jié)果差的要追責(zé)。通過強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和運(yùn)用，才能更大程度上發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)工作的應(yīng)有作用。

四、結(jié)束語

如果說預(yù)算作為政府國(guó)策的表達(dá)方式和管控方式的一個(gè)重要工具，項(xiàng)目預(yù)算體現(xiàn)了國(guó)家未來發(fā)展方向和宏觀意圖，那么績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行單位發(fā)揮這一政策工具效用的綜合檢驗(yàn)，對(duì)社會(huì)發(fā)展和民生保障意義深遠(yuǎn)。提高財(cái)政資金管理使用效能，深入推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，要直面現(xiàn)實(shí)存在問題，需要相應(yīng)的法規(guī)制度、組織管理、理念深化、評(píng)價(jià)指標(biāo)、技術(shù)方法和結(jié)果應(yīng)用等方面逐步完善。

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