江蘇可持續發展實驗區典型模式及示范推廣

劉俊+邵超峰+臧子明

江蘇是經濟大省，但人口密度大，自然資源相對貧乏，環境容量相當有限，單位國土面積污染負荷高，持續發展的各種瓶頸和風險日見彰顯。因此，從江蘇區域經濟社會發展的需求出發，設一批符合可持續發展要求，經濟發達、社會穩定、環境優美、科教先進、社會文明、法制健全、人民安居樂業、經濟社會發展進入良性循環的實驗區，形成具有區域代表性和示范意義的可持續發展共性經驗，引導和推進區域可持續發展，是一項事關率先全面建成小康社會全局的重要戰略任務。

一、江蘇可持續發展實驗區建設的典型案例

截至2016年底，江蘇省共建設18個國家級可持續發展實驗區，其中蘇錫常地區10個，且均已通過國家可持續發展實驗區領導小組的驗收；蘇中地區4個，蘇北地區2個，均為在建的國家級可持續發展實驗區。

1.以結構轉型為引領的吳江建設模式

加快農業經濟與結構轉型。圍繞生產園區化、產業集群化、功能多樣化、科技普及化、服務社會化、裝備現代化，大力發展多種形式的農業規模經營，不斷提升農業發展的規模化、效益化水平，充分挖掘農業增效對農民增收的貢獻潛力，加快促進傳統農業向現代農業轉型升級，努力走出符合吳江實際、彰顯吳江特色的農業現代化發展之路。

加快工業經濟與結構轉型。堅持走新型工業化道路，著力推進產業高端化、規模化、品牌化、生態化，促進制造業由一般加工向高端制造轉變、由產品競爭向品牌競爭轉變，產業鏈重心從制造環節為主向研發設計和市場營銷兩端延伸轉變，加快構建信息化與工業化有機融合、先進制造業與現代服務業互動并進、結構布局合理、自主創新能力強、技術含量和附加值高、能源資源消耗低、污染排放少、經濟效益好的現代產業體系。

加快服務業經濟與結構轉型。堅持先進制造業與現代服務業并舉，在大力提升傳統服務業的同時，重點發展生產服務業和新興服務業，促進服務業與制造業均衡發展，打造“高增值、強帶動、寬輻射、廣就業”的服務經濟體系。

2.以健康中國為主題的揚州建設模式

提高人民幸福程度，建設健康中國揚州樣板。一是著力促進就業創業，提高居民收入水平。實施更加積極的就業政策，建立產業結構調整與就業結構調整相結合的機制。堅持以創業促進就業，實施全民創業工程。二是加快完善公共服務體系，保障和改善民生。重點完善具有區域特色、充滿生機活力的現代國民教育體系、優質教育體系和終身教育體系。逐步實現同類型社會人群基本保障同等待遇。三是大力發展健康事業，建設健康幸福之城。加快構建“醫療衛生、體育健身、飲食安全”三位一體的健康管理與促進體系。加快建設“頤養之城”，發展健康養老服務產業。不斷提高醫療健康服務水平，健全醫療衛生服務體系。

促進轉型升級，為健康揚州建設夯實產業基礎。大力發展“揚州智造”、“揚州精造”、“揚州新造”，增強產業核心競爭力，建設制造強市，基本建成區域性先進制造業基地。加快農業現代化進程，堅持生產性服務業和制造業融合發展，大力促進服務業產業聯動、集聚提升、空間優化，推動生產性服務業規模化、生活性服務業精細化、文化旅游產業國際化，形成“三二一”產業結構。進一步聚集生物健康產業，重點發展生物醫藥、醫療器械和健康保健產業。

發展循環低碳經濟，為健康揚州建設破解資源約束。一是構建循環型產業體系。對重點行業進行生態化調整，形成企業循環式生產、行業循環式鏈接、產業循環式組合的大循環體系。二是實施能源節約戰略，促進資源循環利用。以提高綜合能效為核心，以提高終端用能效率為重點，加快建設節約型社會。三是持續推進清潔生產，加快園區生態化改造。加快生產模式由高排放向低排放的轉變，突出沿江、沿運河等重點流域和重點地區。對開發園區進行生態化改造，加快構建企業間和產業間的循環產業鏈，促進產業廢棄物綜合利用和再制造產業化。

倡導生態文明先行，為健康揚州建設打造最美環境。一是優化市域空間布局，促進城鄉協調發展。對不同主體功能區實行差別化財政、產業、土地、環境等政策，推動優化開發區域產業結構向高端高效發展。二是強化生態環境整治，著力改善環境質量。實施“天藍”工程，加強大氣污染防治；實施“水凈”工程，加快重點流域水污染綜合治理；實施“地綠”工程，積極開展土壤污染防治。三是加強生態保護修復，大力建設綠色揚州。深入開展綠色揚州建設，持續推進“綠楊城郭新揚州”行動計劃；積極構建沿江、河、湖防護林體系，推進丘陵崗地森林植被恢復，打造綠色生態屏障。四是引導綠色生活方式，培育特色生態文化。充分挖掘揚州地域文化中的生態特色，結合揚州城市主題文化，在城市建設中時刻體現歷史人文特色，弘揚崇尚自然與保護生態的優秀傳統。

深化體制機制創新，為健康揚州建設提升科技支撐。一方面，完善區域創新體系，助推產業轉型升級。加快創新型企業培育，形成一批具有核心競爭力的創新型企業集群。同時，深入實施知識產權戰略，著力完善知識產權制度，不斷提升知識產權創造、運用、保護和服務能力。另一方面，深入推進醫改，為健康中國提供示范。開展總額預付、按病種付費等混合支付方式，探索開展“按診斷分組付費”（DRGs）的支付方式，將醫務人員的績效收入與診療的效果和費用的控制直接掛鉤。實行“全科醫師特崗計劃”以全面推行分級診療。

3.以協同推進為突破的鹽城建設模式

突出生態優先，走綠色發展之路。根據鹽城的生態特征和資源稟賦，加大綠色投資，倡導綠色消費，促進綠色增長，積極發展循環經濟和低碳經濟，推進工業化、城鎮化與生態文明建設協調發展，實現經濟效益和生態效益的有機統一。

彰顯資源優勢，實現可持續發展。充分利用岸線、灘涂、生態、鹽田、土地等資源稟賦，把改善資源和環境作為助推跨越發展的強大動力，促進生產要素的合理配置、產業結構的優化組合、自然資源的可再生利用、生態環境的保護與改善，積極探索跨越式可持續發展路徑。

加快結構調整，堅持轉型發展。把握新型工業化與城市化互動并進、先進制造業和現代服務業融合發展的新特征，堅持在發展中求轉變，在轉變中促發展，大力培育戰略性新興產業和特色產業，不斷改造和提升傳統產業，積極發展生態農業、生態旅游業等區域優勢產業，加快推動產業結構戰略性調整，全面提升經濟發展質量和效益。

強化科技支撐，努力創新發展。大力發展創新型企業，著力培養創新型人才，顯著提升自主創新能力，加快建設創新型城市，把創新驅動貫徹到經濟社會發展的各方面，增強經濟發展方式轉變的動力和活力。加強經濟社會各領域的科技示范，積極推動先進技術成果的推廣應用。

重視民生幸福，統籌協調發展。積極推進生態市建設，大力發展社會事業，推進基本公共服務均等化，著力解決關系人民群眾切身利益的突出問題，努力提高廣大人民群眾生活質量和幸福指數。堅持統籌兼顧，促進城市化和新農村建設相融合，推進大市區、沿海縣（市）和內陸縣共同發展，推動港口、港城、臨港經濟區“三港聯動”，大力促進經濟社會全面協調可持續發展。

發動全員參與，爭取全面發展。強化政策導向、加大公共投入、加強行政監管，并充分調動企業、社會組織和公眾等各方面參與可持續發展的積極性。集中力量，瞄準重點領域和重點區域，加快實施重點項目，著力解決制約鹽城經濟社會可持續發展的瓶頸性問題，探索并推廣有益經驗，全面推進可持續發展戰略的實施。

二、江蘇可持續發展實驗區建設的主要特點與矛盾問題

江蘇省可持續發展實驗區工作在依靠科技進步、促進地區經濟、社會、生態協調發展，解決人口、資源、環境等重大問題方面進行了積極研究與探索，積累了大量寶貴的經驗，也存在一些矛盾與問題。

1.主要特點

創新觀念，綜合協調，建立可持續發展模式。各實驗區結合地方特色，以原有的優勢產業為依托，經濟可持續發展能力相比其他區域有明顯優勢，社會總收入、國內生產總值、財政收入等主要經濟指標都高速增長，綜合實力顯著增強。在發展經濟的同時，基本扭轉了過去經濟建設中“先破壞，后修復；先污染，后治理”的做法，探索了資源環境與經濟“雙贏”的可持續發展模式，實現了實驗區社會事業全面進步，居民平均壽命、教育水平、人均GDP顯著提高，人類發展指數和居民幸福指數高于其他地區。

科技驅動，集成創新，為經濟社會發展提供有力支撐。一是實驗區充分發揮科技的引導作用，在地方經濟建設和社會發展中，積極支持和培育高新技術產業，通過技術的示范、集成、整合，支撐實驗區建設。二是注重加強可持續發展理論研究，不斷提高科學決策水平，以理論指導可持續發展實驗區工作，實現規范化、科學化管理。三是創造良好的引進人才的政策環境，為實驗區建設與發展提供技術硬件和軟件支撐。四是著力資源集約利用與生態環境保護，積極推進自然保護區建設、生活垃圾無害化、污水處理及再生回用、大氣污染控制等工程，實驗區內人居環境得到根本改善，資源與環境支撐社會經濟發展的能力顯著增強。

強化領導，突出特色，制定科學的規劃方案。制定科學、完整的可持續發展規劃，通過規劃任務和項目的實施引導建設。各可持續發展實驗區建設規劃針對當地社會經濟發展所面臨的非持續因素，依托經濟、科技和社會發展基礎，充分考慮當地資源和環境支撐條件，突出特色，分類指導，推動形成各具特色的實驗區建設模式。同時，建立了較為完善的考評體系，可以指導發展規劃的提升和優化。

公眾參與，社會推動，健全全社會聯動機制。在全社會廣泛普及可持續發展理念，引導社會團體和公眾積極參與。健全新聞媒體監督機制，保障可持續發展取得預期成效。國家可持續發展實驗區建立了“政府主導、專家指導、社會興辦、公眾參與”的管理體制和運行機制，協同推進實驗區發展。政府部門在實驗區建設過程中發揮關鍵的引領和組織作用，制定并實施可持續發展實驗區建設規劃。實驗區在國家、省兩個層面建立由不同學科、領域專家組成的專家指導委員會，為地方可持續發展提供技術支持和指導。各實驗區積極開展宣傳和教育活動，創造公眾參與可持續發展的政策環境和渠道。

2.存在問題

地域分布及發展不均衡。從江蘇省層面上看，實驗區總量偏少，且地域分布不均衡，實驗區發展建設還欠缺統籌布局和統一規劃，這是實驗區建設中存在的主要問題。自江蘇省開展實驗區創建以來，截至目前共建成國家級16個，面積、人口僅占全省的12%，總量仍舊偏少，分布仍不均衡。蘇南、蘇中地區因地理區位條件優越信息密集，資金充裕，引進技術方便快捷等優勢，經濟社會發展優勢顯著，設立的實驗區數量一直較多。蘇北地區數量少，而這些地區實際上更需要通過建立實驗區，尋求經濟和社會的可持續發展，進而逐步走上可持續發展道路。

行政區域邊界分割影響建設效果。可持續發展實驗區是在一個行政單元內（地級市、縣或縣級市、大城市城區、鎮域）來推進可持續發展的。實際建設中，雖然每個地域都把可持續發展作為發展戰略，但因各地對可持續發展的認識和行動存在較大差距，導致在推進可持續發展上區域之間的不平衡性，一些工作因跨越區域邊界而被抵消，資源和環境問題的轉嫁現象比較突出。目前從江蘇全省來看，迫切需要打破行政區域邊界通過區域產業集群、資源與環境保護聯合行動等推進區域可持續發展，不同類型地區通過政府組織、部門協同、企業和社會資源整合，開展跨區域、跨領域、跨行業的可持續發展聯合實驗與示范。

實驗區整體協調能力有待加強。可持續發展實驗區發展建設涉及經濟、社會、環境發展的各個方面，涉及政府、企業、公眾的廣泛參與，涉及體制、機制、政策、觀念的相應轉變。實驗區的任務是依靠科技引領，探索符合區域特點和實際的發展模式和機制，如新型社區建設模式，循環經濟發展模式和機制等，全新的發展模式需要社會生產和生活各個環節領域做出相應調整，以進一步提升江蘇省實驗區的整體協調能力，為全面推進實驗區建設提供制度和組織保障。