香港民辦非營利學校用地審批制度及啟示

張文玉

摘 要：政府與社會資本合作是目前政府全方位推動的一種公共服務供給模式。在政府與社會資本合作項目中，政府不僅可以通過提供資金與社會資本進行合作，還可以利用土地等資產性投入與社會資本合作。文章介紹了香港政府通過教育用地向民辦非營利學校購買服務的經驗，并分析了其對內地的啟示。

關鍵詞：香港；教育用地；政府與社會資本合作

隨著經濟增長步入新常態，為了彌補公共經費的不足，政府與社會資本合作（Public Private Partnership，PPP）成為政府全方位推動的一種公共服務供給模式。《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）指出，政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。而政府向社會力量購買服務，根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。教育是政府加大向社會力量購買服務力度的重點領域之一。新修訂的《民辦教育促進法》規定：“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務……等措施對民辦學校予以扶持。”政府購買服務除了采用資金性投入，還可以利用土地等資產性投入與社會資本合作，購買所需的公共服務。特別是在政府財政收入增長減緩、支出不斷增加的背景下，運用資本性投入與社會資本進行合作，不失為值得考慮的重要政策選項。本文將介紹香港政府通過教育用地向民辦非營利學校購買服務的經驗，以期對內地的教育用地制度有所啟示。

一、香港土地審批制度概述

地租優惠是香港政府針對民辦非營利教育施行的一項資助政策。香港政府1998年《施政報告》提出，為促進更多優質的民辦學校的出現，以建立更多元化的教育體系，讓學校有更大的創新空間，也讓家長有更多選擇，1998年起將推行一項試驗計劃，即非營利民辦學校可以向政府申請以象征式地價批地，以及申請一筆工程設備資助貸款。

不同土地所有制的國家在確定土地所有權與使用權關系模式上主要有兩種類型：一是土地所有權與使用權不可分割，土地使用權隨著土地所有權的轉移而轉移，不可獨立行使，如美、法、德等國家；二是土地使用權與所有權分離，土地所有權永不轉移，使用權則可由所有權人有條件的讓渡給他人使用，如英國、英聯邦國家、中國內地。[1]

在回歸之前，香港的土地為英國女王所有，由香港政府代為管理；回歸之后，根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》），香港土地國有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用和開發，其收入全部歸香港特別行政區政府支配。如同英國一樣，香港土地使用制度的主要內容和初級形式是土地審批制度， 即由土地所有者——香港政府將土地的使用權有條件地租與土地需求者（地產發展商、自用人等）。香港政府會通過城市規劃委員會及規劃署厘定各區的土地用途，再由地政總署以長期租約、短期租約或協約方式批出土地，并對土地的使用進行監管。

在香港，政府審批土地的方式主要有公開拍賣、公開招標、臨時租約和私人協約批地等。公開拍賣一般用于商業性、經營性土地的審批， 如商業用地、商品住宅用地等；公開招標方式多用于大型工業項目和大型城市建設項目用地審批；臨時租約用于不宜長期出租、暫時不能按土地發展大綱進行開發的“閑置土地”的審批；私人協約批地只批給非營利團體，用于公用、公益事業用地，某些特殊用途用地，如學校、醫院、發電廠、碼頭、停車場等， 香港政府采用與租地申請人直接協商簽約的形式審批。[2]

二、香港民辦非營利學校

土地審批及資助政策

（一）民辦非營利學校用地審批

如開篇所述，為促進更多優質民辦學校的出現，香港政府1998年起開始接受民辦非營利學校申請，以象征式地價給民辦非營利學校批地。根據香港發展局地政總署近年來批出的公益用地的價格來看，所謂象征性地價，即不區分申請的地塊面積大小，均為1000港幣。香港政府給予民辦非營利學校的建校用地均通過私人協約批地的方式批出。

私人協約批地的申請，由行政會議或獲得授權的相關部門按照行政會議所制定的標準進行審批。《基本法》規定，行政會議是協助行政長官決策的機構，行政長官在做出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前，須征詢行政會議的意見。行政會議由政府官員和非政府官員組成，2015年有30名成員，其中16名為主要官員。

私人協約批地一般都有特定用途，會在批地文件內注明。通過私人協約批撥的土地，必須按批地的指定用途進行，確保地盡其用。承批人須證明有財力落實有關發展計劃。用于興辦教育的私人協約批地申請，須獲得教育局的明確支持才能得到相關部門的審批[3]。當土地以私人協約方式批出用作興建學校之后，一般不允許改變其用途。承批人如打算把審批地段改作其他用途或發展，必須向當局申請修訂地契。一般來說，更改私人協約批地的土地用途申請要符合以下的情況，才會予以考慮：有關土地先前獲準的用途因時移勢易而變得不合時宜；有關土地的原來用途已通過法定的規劃程序改作其他更合適的用途；申請人接受按十足市值繳付補價。[4]

（二）民辦非營利學校免息貸款資助

獲批撥土地后，政府會應非營利學校辦學團體的申請，以免息貸款形式提供工程設備資助，以供在獲分配的全新土地興建校舍。貸款上限相當于興建一所容納相同學生人數的標準設計公營學校校舍的建筑費用。如貸款申請獲立法會財務委員會通過，政府會與成功申請的辦學團體簽訂貸款協議書。貸款會藉以政府為受惠一方的法定押記作還款保證，辦學團體將于新校舍落成時支取貸款，并會分10年攤還款項。由于申請團體屬非營利機構，因此需要政府的免息貸款作為向私人或商業機構申請過渡貸款的支持，以供興建校舍。如貸款申請獲得批準，申請貸款的辦學團體會以該筆款項償還為支付興建新校舍費用而借取的過渡貸款。

三、申請民辦非營利國際學校的程序

本部分以非營利國際學校為例，說明香港非營利學校申請政府批地的條件和程序。[5]

（一）申請需滿足的前提條件

辦學團體如申請空置校舍及/或土地發展國際學校，須符合以下規定。

第一，應至少把70%的學額分配予學校公開宣布服務的目標學生。目標學生指持有香港特區護照和英國國民（海外）護照以外的任何其他護照的學生或持有學生簽證來港就讀的學生。

第二，辦學團體須開辦適合國際學校的非本地課程。概不開設為應考本地考試或主要為升讀本地學校作準備的課程。

第三，辦學團體須利用有關的空置校舍及/或全新土地營辦國際小學、中學或中學暨小學。政府不會提供校舍或土地供營辦學前教育、幼兒中心、托兒所或幼兒園，但或會容許有限度營辦學前教育或幼兒園，條件是申請團體能夠證明這是小學課程的主要部分，并證明供小學及/或中學使用的空間和設施不會受到影響。批準與否會按個別情況考慮。擬辦的學校不應提供寄宿設施或利用該校舍及/或土地作為臨時校舍。

第四，除了獲批撥全新土地的辦學團體可獲政府提供的免息貸款外，其他辦學團體不會獲得政府任何經常資助金或非經常補助金。辦學團體營辦的國際學校必須以自負盈虧的模式運作，并須證明具有充足的財政支持，能夠進行所需的基建工程。

第五，于每學年，辦學團體須預留款項，金額不少于國際學校學費總收入的10%，用以向有需要的學生發放獎學金及/或其他經濟上的援助。

第六，辦學團體和在獲分配校舍或土地營辦的學校均須為根據《稅務條例》（香港法例第112章）第88條獲豁免繳稅的機構（豁免繳稅資格）。辦學團體亦須根據《公司條例》（香港法例第32章或自2014年3月3日起生效的香港法例第622章（如適用））注冊成立，而其章程細則須包括分配校舍或土地所需的全部標準條文；或根據其他條例注冊成立，教育局常任秘書長在審閱其章程后，認為可獲考慮分配校舍。

為鼓勵海外辦學團體和未在本地營辦國際學校的新辦學團體參與校舍分配工作、發展國際學校，豁免繳稅資格并非參加分配工作的先決條件。盡管如此，出示有關豁免繳稅資格的證明文件，是獲分配校舍或土地的其中一項條件。成功申請的團體及其國際學校均須每年向教育局確認仍具備相關資格或地位。

第七，在不影響學校的日常運作和學生的安全的情況下，辦學團體須因應要求開放校舍及設施，供政府和小區進行教育或其他活動之用。

第八，申請團體須提供領事館或商會發出的推薦信，表明該領事館或商會支持其申辦的學校，以及其參與營運該校的方式（如有）。目的是確保申請團體所提供的服務將能滿足領事館所代表國家的國民和商會成員的需求。

（二）完成校舍分配工作后的安排

若辦學團體滿足上述條件并且通過了教育局的審核與社會團體的意向表達，即可獲得政府以象征性地價1000港幣批撥的土地。

教育局會發信把校舍分配工作的結果通知給成功申請的團體。成功申請的團體一旦接受有關校舍土地，須在指定時間內提供豁免繳稅資格的證明文件（即滿足《稅務條例》第88條規定）。

在此之后，教育局會與成功申請的團體簽立服務合約和租約（如屬空置校舍，則由教育局或房屋署簽立）及/或進行私人協約批地（如屬全新土地，則由地政總署簽立）。完成上述手續后，有關的校舍或土地會交予成功申請的團體。

（三）簽立服務合約

為確保國際學校所提供的教育質量及加強學校的問責性，在校舍分配工作中獲分配空置校舍及/或全新土地發展國際學校的申請團體須與政府訂立服務合約。服務合約規定成功申請的團體所經營和管理的國際學校須符合申請團體就校舍分配工作曾遞交的詳細辦學計劃書、學校發展計劃、《教育條例》《教育規例》（主要內容為辦學標準）、校舍分配工作下特定的條款、其他有關的法例、其他由政府不時公布的要求和適用于國際學校的教育政策。服務合約首段年期為十年，之后政府可酌情每五年續期一次。

學校發展計劃應包括學校的整體概況、其管理及組織、學生學習和教學、學生支持，以及五年工作計劃（列明工作表現目標及指南、所需資源，以及實踐五年計劃的評估方法）。

（四）簽立租約及私人協約批地

租約及私人協約批地分別訂明占用和使用政府校舍和土地的條款及條件。

租約是由成功申請的團體與教育局或香港房屋委員會（若空置校舍位于公共屋宇范圍內）簽立的契約。獲分配全新土地的辦學團體須向地政總署遞交申請，以便藉私人協約批地方式批撥有關的全新土地。

與服務合約相似，租約或私人協約批地的首段年期為十年，之后政府可酌情決定是否續期。租約及私人協約批地須與相關的服務合約同時屆滿。換言之，如租約或私人協約批地終止，服務合約亦會因此而終止，反之亦然。

四、啟示

從整體土地政策來講，內地和香港地區有諸多相似之處，比如都是土地的所有權和使用權相分離，對土地的用途有嚴格規定，嚴禁擅自改變土地用途等。但是，就針對民辦非營利學校的用地政策來講，香港與內地也有不同之處，可為內地的相關政策提供一定的啟示和借鑒。

（一）用地分配的法理化和半公開化

1997年之后，香港成立了由教育局相關人員及占半數以上的社會人士組成的校舍分配委員會，負責教育用地分配標準的制定和辦學團體的篩選工作。這種方式一方面使社會意見可以在分配標準制定和辦學團體的篩選中得以體現，另一方面也使得教育用地的分配過程更加規范和公開，便于社會監督，從而避免教育用地分配過程中的不公平現象。從當前來看，內地在教育用地的分配過程中的社會參與和公開化程度仍然比較低，香港通過校舍分配委員會分配教育用地的制度值得借鑒。

（二）以學生為中心

香港民辦非營利學校的用地制度實際上是一種以學生為中心的教育PPP形式。香港政府以象征性地價批地給申請團體用于建立民辦學校，同時還可據申請給予10年免息的工程設備資助。但香港政府也會要求民辦非營利學校在學生服務方面滿足特定的要求，如以國際學校為例，就應該滿足把最少70%的學額分配予學校公開宣布服務的目標學生、開辦適合國際學校的非本地課程，以及每學年預留不少于國際學校學費總收入的10%，用以向有需要的學生發放獎學金及/或其他經濟上的援助等要求。比較來說，一方面，內地在給予民辦學校支持方面，過度強調所謂的“產權”問題，倡導“分類管理”，不同于香港的“服務”取向；另一方面，內地在以優惠政策給民辦非營利學校批撥土地時，對其提供的服務缺乏類似具體的要求，不利于約束非營利學校的營利動機以及確保目標學生從中受益。

（三）土地使用年限固定

對于民辦非營利學校土地批撥的年限，香港政府有明確的10年期限制。但就內地來講，具體的年限則沒有明確規定。民辦教育分類管理之后，內地非營利民辦學校可以通過劃撥的方式獲得辦學用地，營利性學校則通過國有土地使用權出讓、轉讓等方式有償使用。《城市房地產管理法》規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。”而《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》雖然規定了科教文衛體等用途土地最高50年的使用權出讓年限，但同時也規定“土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定的批準權限報經批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。”這就導致在現實中，地區與地區之間、學校與學校之間在土地審批年限上存在很大差異，雖然可以增加管理的靈活性，但也導致一定程度的混亂。

（四）免息工程設備貸款

對已經通過私人協約批地獲得建校用地的學校，港府會根據學校的申請，提供10年期限的免息工程設備貸款資助，用于興建校舍。需要注意的是，相關貸款是在辦學團體已經完成學校興建工作之后支出的，這樣的好處在于，一方面，非營利民辦學校可用政府的免息貸款用做向私人或商業機構申請貸款的支持，降低貸款的難度，可以保證學校能及時貸到款項興建學校，避免土地的空置浪費；另一方面，在學校建成后支出貸款，可以避免學校提前支取建校貸款而挪作他用的現象。這一點或許可供內地政府參考，以保證獲批準的民辦非營利學校能夠有充足的資金保證校舍興建，減少土地空置和違約貸款問題的出現。也可通過借鑒這種“賦予受政府資助資格-商業貸款興建學校-學校完成建設后申請政府資助用于還貸”的資助思路，加強對民辦非營利學校的行為的約束和規范。

參考文獻：

[1][2]董立坤.中國內地與香港地區法律的沖突與協調[M].上海：中華書局，2016：326-329.

[3][4]立法會規劃地政及工程事務委員會.有關容許以地契修訂的方式更改私人協約批地的土地用途的檢討CB（1）1158/05-06（01）[Z].香港立法會地政及工程事務委員會， 2006.

[5]香港國際學校網站[EB/OL].http：//edb.hkedcity.net/internationalschools/index.php，2017-04-26.

編輯 朱婷婷 校對 許方舟