淺析排污權有償使用和交易制度

徐園紅　潘磊

建立排污權有償使用和交易制度，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，本文淺析排污權有償使用及排污權交易相關知識。

建立排污權有償使用和交易制度是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革。是生態文明制度建設的重要內容，將對更好地發揮污染物總量控制制度作用，在全社會樹立環境資源有價的理念，促進經濟社會持續健康發展產生積極影響。

1排污權有償使用及排污權交易的定義

排污權是指在主要污染物排放總量控制條件下，排污單位依法取得的按照國家或本省排放標準，向環境直接或間接排放主要污染物的權利。排污權有償使用，是指在滿足主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過向縣級及以上環境保護部門繳納排污權有償使用費取得排污權的行為。排污權交易是指在滿足環境質量和主要污染物排放總量控制要求的前提下，排污單位通過排污權交易平臺依法出讓或受讓排污權的行為。

2排污權交易的歷史及內涵

1968年，美國經濟學家戴爾斯首先提出排污權概念，其內涵是政府作為社會的代表及環境資源的擁有者，把排放一定污染物的權利像股票一樣出賣給出價最高的競買者。污染者可以從政府手中購買這種權利，也可以向擁有污染權的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉讓污染權。

排污權交易是在一個有額外排污削減份額的公司和需要從其他公司獲得排污削減份額以降低其污染控制成本的公司之間的自愿交易。它以一定地區在一定期限內污染物總量的控制為前提和目標，充分有效使用當地的環境容量資源，以經濟政策和市場調節手段鼓勵企業通過技術進步減少污染，進而進行企業間的排污權買賣行為，最大限度減少治理污染的成本，提高治理污染效率的一種控制污染的環境保護手段。排污權交易同傳統的管理政策相比，能夠更多、更快地實現污染物排放的削減。排污權交易計劃的靈活性使得商人們能夠評價他們的最佳控制方案，如選擇內部控制或通過市場與其他人合作取得排污削減，同時，也向公眾保證了他們履行排污削減的責任。它是用市場這只“無形之手”來控制環境污染的一種較為有效的方式。

3中國排污權有償使用和排污權交易現狀

排污權有償使用和交易制度實施取得積極進展。2007年以來，財政部、環保部和國家發改委先后批復了江蘇、浙江、天津等11個省（自治區、市）開展排污權有償使用和交易試點工作。目前，11個試點省市已經出臺了近20個指導意見、實施方案和管理辦法，結合各地實際情況對政策實施的細節進行了具體規定。各地財政、環保和發改委等管理部門圍繞政策實施中的排污指標申購、排污權儲備和出讓、有償使用費標準、排污權交易基準價格和交易細則等制定了大量的規范文件。同時，各地還相繼成立了排污權交易管理機構，建立了包括信息發布、指標申購、交易管理和指標轉讓在內的交易平臺。截至2014年底，全國試點地區有償使用和交易總額累計達到53億元。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推行資源有償使用和排污權交易制度。國務院辦公廳于2014年8月印發的《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。提出2015年底前試點地區要全面完成現有排污單位排污權核定，2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度。2015年5月，中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，再次強調要擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發展排污權交易市場。

4排污權有償使用及排污權交易積極意義

4.1實現排污權交易的途徑是建立可轉讓的排污許可（TDP）市場，通過可轉讓的排污許可市場可以提高分配治理費用的效益

不同企業的污染治理水平有差異，傳統的強制控制模式要求所有的同類的排污企業按照相同的標準排放污染物，這必然導致治理水平較高的企業弱化自己的排污治理，因為少排放并不能給企業帶來經濟利益，只會增加成本：而治理水平較低的企業除了繳納超標排污費或提高排污水平外也別無他法，如此就會導致社會治理成本和效率低下，排污權交易的實質就是污染源獲得了環境物品的產權，在利益最大化行為的導向作用下，污染源在購買排污權和污染治理之間做出了對自己有利的選擇：當治理成本高于排污權市場價格時，污染源會少治理一些污染而通過購買排污權加以補償：反之，如果治理成本低于排污權市場價格時，污染源則會傾向于通過治理污染而將富余的排污權在排污權交易市場出售。這使得治理任務在各個污染源企業之間實行再分配，而治理成本低的污染源企業將承擔較多的治理任務，有利于社會福利的增加。在其他條件不變的情況下，排污權交易市場將導致治理成本與排污權交易價格的平衡，但是技術的改變會不斷降低治理成本，那些具有先進技術的排污源企業因而會獲得通過治理得到的機會，這一動力是在行政調控機制下不可能出現的。因此，只要排污源之間存在著污染治理成本的差異，排污權交易就可以使交易雙方都獲益，即治理成本低于交易價格的企業會把削減剩余的排污權用于出售，而治理成本高于交易價格的企業會通過購買排污權實現少削減、多排放。由于市場交易使排污權從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，這樣社會以最低成本實現了污染物的削減，環境容量資源實現了高效率的配置。

美國環保局自實行排污權交易后已經取得了較好的減少排污量的效果。例如在實施排污權交易之前預測，要達到規定的排放目標，不實施交易政策時每年用于達到控制目標約需要投資50億美元，實施交易政策后每年只需40億美元：但結果是，實施排污權交易后實際上只需要20億美元。實踐證明，排污權交易政策不僅有效地保證了環境控制目標的實現，而且節省了社會總體減排費用。

4.2有利于排污企業自主革新。提高治污技術

排污權交易有可能加快污染源達標的速度，污染者對于排污收費制度和排污權交易制度的應對表現完全不同。排污權的可轉讓性不但刺激污染者盡早采用現有的污染治理技術，還促進其不斷開發新的更有效的技術，

在命令控制系統下，污染源有兩種選擇：一是，接受治理技術方案；二是，反對制定的排污標準。對于治理成本較高的污染源，提高治理水平意味著付出高額的費用，最經濟的解決辦法就是違反制定的標準進行“超標排放”，這樣做雖然也要支付一定的超標排污費，但與改進技術相比還是更經濟的，因此污染源出于節省資金的目的通常選擇支付排污費的方案。在排污權交易的條件下，選擇技術的自由留給了排污廠商，一方面，排污廠商在企圖回避法律責任時無法以技術不可行性作辯解，因此付出的費用還不如去開發新的治理技術，或購買排污。另一方面，提高新技術節省下來的排污權份額可以通過市場出售給需要排污權的污染源。這樣說來，面對潛在更大的需求市場，新技術供應商就會更加積極的投資開發新技術，由于供求雙方的積極性很高，有理由期望新技術的采用可以更加迅速。

4.3有利于協調經濟發展與環境保護關系

采用行政命令方式規定排放濃度標準，企業治理污染、削減排污量，或硬性規定不準新建、擴建、改建企業以防止增加環境中污染物的濃度，有的還對新產品和新工藝施加了比較重的懲罰，新工廠和新產品必須通過冗長的法律和行政程序才得以獲準通過，結果的不確定和延誤阻礙了新的投資，這樣極大的束縛了地區經濟的良好發展。

排污權交易的靈活性使得新污染源可以通過購買排污許可從而自由進入某一地區，有助于該地區的經濟增長，同時不使空氣質量下降，由于這種出售的買賣交易行為，現有的污染源在經濟刺激的作用下樂意自覺地增加對污染的治理，最終達到經濟發展和環境保護的協調發展。

4.4提高政府環境執法的質量

由于將具體的治理決策權交給了排污單位，政府部門將集中精力確定合適的環境保護目標，并能夠集中精力執法，以保證目標的實現。總量控制將鼓勵更廣泛的公眾參與。例如，公眾參與總量控制目標的確定，企業積極尋找低成本污染控制方案等。排污權交易將糾正現有系統最嚴重的缺點之一就是環境管理部門在實施政策和有效執法方面質量低下的問題。部分原因由于現有污染者利用排放標準這些復雜的經濟技術條件來拖延守法。管理部門對于檢測投資較少也是原因之一。由于檢測不足，管理部門必須依靠污染者提供關于排放的大量信息，由于排污者往往不愿意申報超標情況，環保局很自然的會對執法產生過分樂觀的觀點，排污權交易將為有效監測和執法提供更強的刺激。如果污染者不希望嚴格執法，這可以反映在交易市場的低價競標。當非法排放不存在較大被發現的風險時，污染者必定不會投資購買排放許可了。而在排污權交易制度下，監測和執法將是管理機構的頭等大事。此外，許可的所有者也都將支持嚴格的執法，以保證自身持有的許可不會因為其他污染者的欺詐行為而貶值。市場經濟體制下，企業作為真正的法人實體，治理環境污染的責任完全應由企業自己負擔，治理污染應當是企業最正常的經濟行為之一，

然而，從目前的試點情況來看，大多數地方的排污權交易二級市場發育都不成熟。企業出于對法律保障不完善、政策信號不明確、自身新建項目對排污指標存在需求等因素的考慮，往往不愿意將富余指標投放市場，企業間交易并不活躍。排污權交易監督管理存在一定難度不僅排污權的核定、初始定價與分配存在難度，如何對排污權交易進行有效地監督與管理也是這項制度實施推進面臨的挑戰與難題。

[責任編輯：楊玉潔]