淺議條旨的含義與立法指引

李高協(xié)

條旨既是法律法規(guī)條文的要旨，也是立法、學法、執(zhí)法、用法的一種工具和方法，具有理解、查閱法條的便利功能和立法指引作用。本文就條旨的來歷、含義與立法指引，簡單做一個介紹，希望引起立法圈內同仁的關注。

一、條旨的來歷與含義

“條旨”這個詞聽起來十分陌生，寫出來大家都明白其意思。從字面上理解，條旨就是條文的要旨。“條旨”的來歷和說法與明朝有關，洪武十三年，朱元璋因宰相胡惟庸謀反伏誅，于是廢宰相一職，使相權與君權合而為一，皇帝獨攬大權。但由于國家事務繁多，皇帝一個人處理不過來，明成祖時正式設立內閣，內閣大學士一職多以朝中大臣擔任，只照皇帝意旨寫出批答，稱“傳旨當筆”。明宣宗時期，批準內閣在奏章上以條旨陳述己見，稱為“票擬”制度。“票擬”制度使內閣擁有了“票擬”大權，就是所有的奏章先由內閣大學士看過，然后用一個小紙條寫上處理意見，再送進宮里由皇帝最終決定，這叫作“條旨”。皇帝看過以后，僅須決定或可或否，不必費心去研究推敲，自然可以節(jié)省甚多的時間與精力了。

明朝沈德符撰《野獲編·趙麟陽司寇》：“〔趙麟陽〕劾嚴分宜（嚴嵩）父子，世宗怒，逮至京，拷掠定罪。分宜恨之甚，條旨杖一百棍為民，上抹去‘杖一百棍四字，止削籍歸。”[1]這是目前見到的有明確記載的有關“條旨”的最早文字表述。后來，條旨被廣泛用于編輯法律類書籍。如在匯編法律法規(guī)時，常在法律條文前加上對該條文關鍵詞或者主要內容的概括，往往用實心方頭括號【】框出，以指引讀者迅速找到自己需要的條文，添加在目錄中亦可使法條體系清晰、查閱方便。有的法律法規(guī)釋義也在使用條旨。近幾年，國務院法制辦公室編輯出版的法律法規(guī)，條文都增加了條旨，為公眾學習理解法律法規(guī)提供了便利和指引。法律出版社出版的經(jīng)濟、民事、刑事、知識產權法律全書，人民法院出版社出版的司法解釋，法律條文也增加了條旨。

例如，《中華人民共和國憲法》（節(jié)選）

第一條 【國體、國家根本制度】中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。

社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

第二條 【政體】中華人民共和國的一切權力屬于人民。

人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

二、條旨的表述方法和用途

（一）條旨的表述方法

現(xiàn)在條旨已成為立法上的一個專業(yè)術語，是指把一個條文的中心意思高度概況為一個關鍵詞，用括號把它括起來，置于條文序號之后，其作用在于指明和指引該條所規(guī)定的內容。括號可以用單括號（）或者方括號〔〕，也可以用實心方頭括號【】，但一部法律法規(guī)中的使用要統(tǒng)一。例如，“第一條【立法宗旨和依據(jù)】”“第二條【適用范圍】”“第三條【術語解釋】”……“第xx條【實施日期】”等。

（二） 條旨的規(guī)范要求

法律法規(guī)的內容具有相對的獨立性和完整性，一般一條只規(guī)定一件事項，如果不能用最簡潔的詞語概括條文，說明條文內容可能有含糊、交叉或者模棱兩可之處，須拆解分條。因此，對條旨要認真推敲、反復斟酌，力求概括、簡練、簡潔、明確、單一。例如，【優(yōu)惠政策】【救濟途徑】【行政處罰】【民事責任】等。條旨也不能重復、交叉，更不能模糊不清、冗長啰嗦。

（三） 條旨的多種用途

條旨的功能在于指明和指引該條所規(guī)定的內容，至少有三種用途。一是用于法律法規(guī)草案的起草、修改、審議環(huán)節(jié)。二是用于編輯法律類書籍。如《2013年中華人民共和國土地法律法規(guī)全書（含相關政策）》收錄了改革開放以來公布的現(xiàn)行有效的全部土地法律、行政法規(guī)、重要的部門規(guī)章、司法解釋，全面覆蓋土地法的方方面面。為了查詢方便，對土地相關核心主體法附加條旨，指引讀者迅速找到自己需要的條文。三是用于法律法規(guī)釋義。運用條旨的好處在于，一方面便于立法者和立法工作者起草、審議、理解法律法規(guī)條文；另一方面便于公眾學習、遵守和適用法律法規(guī)條文。在立法過程中，條旨一般在公布法律法規(guī)文本時就刪去，其使命就算完成了。但也有一些專家和實際工作者認為，地方立法更應注重實用性，只要有助于學習執(zhí)行，就不要固守慣例。既然條旨對理解法律法規(guī)條文有指引作用，公布法律法規(guī)文本、編輯法律法規(guī)匯集、編輯法律法規(guī)單行本時可以保留下來，這樣條旨的作用就從立法階段擴展到實施階段。成都市公布的立法條例文本就保留了條旨。

例如，《成都市地方立法條例》（節(jié)選）

第一條（目的依據(jù)）為了規(guī)范我市地方立法活動，提高地方立法的質量和效率，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治市進程，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國立法法》等法律、法規(guī)，結合本市實際，制定本條例。

第二條（適用范圍）本條例適用于本市地方性法規(guī)的制定、修改、廢止和解釋及相關工作。

第三條（基本定義）本條例所稱地方性法規(guī)（以下簡稱法規(guī)），是指由市人民代表大會及其常務委員會制定，報經(jīng)四川省人民代表大會常務委員會批準，在本市行政區(qū)域內實施，具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

需要說明的是，條旨是一個不改變條文內容的立法指引，本身無法律約束力，所以，執(zhí)法、司法活動中引用法律法規(guī)條文時，不用照搬照抄條旨。

三、條旨的立法起草指引

條旨是起草法律法規(guī)文本的一種工具，對起草者具有理清思路、理解法意、設計框架等立法指引功能。通常有兩種擬定方法：

（一） 根據(jù)草案文本構成要素擬定條旨

這種方法是動筆起草法律法規(guī)草案時，可以先按法律法規(guī)文本的基本構成要素和總則、分則、附則的結構邏輯，先把條旨擬定出來，然后再添裝內容。即第一條【立法目的和立法依據(jù)】，第二條【調整范圍和適用主體】，第三條【基本原則】，第四條【定義條款】，第五條【主管機關】，第六條【政府和部門職責】，第七條【權利義務】，第八條【權力責任】，第九條【授權性和引致性規(guī)定】，第十條【獎勵措施】，第十一條【許可、收費、強制等管理措施】，第十二條【制度設計】，第十三條【制約機制】，第十四條【保障機制】，第十五條【法律責任】，第十六條【過渡性規(guī)定】，第十七條【施行日期】。然后在這些條旨的指引下，一條一條地填裝內容，并根據(jù)內容再補充完善條旨，最后調整理順邏輯結構，這樣就基本勾畫出了一個法律法規(guī)草案的大致輪廓，形成了草案文本的基本框架。

（二）根據(jù)條款內容擬定條旨

這種方法是先法意、后法條，再概括出簡潔的條旨。即法律法規(guī)文本起草出來后，根據(jù)條款內容一條一條地擬出條旨，再對比法律法規(guī)文本構成元素，進行調整充實，草案初稿就大致形成了。擬定立法條文條旨時，一定要簡明扼要、一目了然?，F(xiàn)在，許多地方已經(jīng)明確規(guī)定在立法時要采用條旨形式，如《甘肅省地方立法條例》第三十一條規(guī)定：“起草的地方性法規(guī)草案文本，應當采取條旨和條文說明相結合的方式。條旨應當集中概括本條主要內容。”貴陽市人大常委會規(guī)定，實行法規(guī)草案條文指引制度，即法規(guī)草案從起草開始就采用文字說明和條文詮釋相結合的方式，對每一條文的條旨、具體調整的社會關系、依據(jù)、理由、配套措施以及演變過程等進行闡明，作為法規(guī)案附件全程提交，便于審議參與者比較充分地了解條文規(guī)范的內容，了解其設定的目的和依據(jù)，更好地表達審議意愿。

因此，在立法過程中應該重視條旨的指引功能，如在不同階段的法律法規(guī)征求意見稿、評估論證稿、法律法規(guī)議案文本，以及審議稿、表決稿中，都應保留條旨，這樣可以對立法全過程起到一個指引作用，有利于幫助修改者、審議者、參與者理解條文。由此可見，條旨既是法律法規(guī)條文的要旨，也是立法關注的工具和方法，更是立法者和立法工作者需要掌握的立法技能，特別是設區(qū)的市有了地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定權后，立法人員基本上是新手上路，缺技術、缺實踐、缺經(jīng)驗，學習和了解條旨的含義和作用，對掌握立法竅門、提高起草水平有積極的借鑒作用。

注釋：

[1]趙建剛：《法言法語談》，陜西人民出版社2012年4月第一版，第59頁。

（作者系甘肅省人大常委會農業(yè)與農村工作委員會副主任）