生態型政府建設的理論模型與路徑探析

王星

【摘 要】 生態文明建設是中國特色社會主義事業總體布局的重要內容，生態型政府建設是生態文明建設和現代政府建設的必然要求。多中心治理理論是政府治理的一種理論，強調政府、社會、市場等各方在治理中的通力協作，充分發揮各個主體的積極性和比較優勢，構建現代化的治理體系，提升政府治理能力，推動和實現善治。本文將分析生態型政府建設與多中心理論的內在邏輯，并從多中心的角度構建生態型政府建設的理論模型，探索生態型政府建設的現實路徑：法制供給，宏觀調控，生態服務，爭議仲裁。

【關鍵詞】 生態文明建設；生態型政府建設；多中心治理

黨的十八大提出了社會主義現代化建設的總體布局，賦予了生態文明建設與政治建設、經濟建設、社會建設及文化建設同等重要的地位。十八屆三中全會提出了治理體系和治理能力的現代化，如何運用現代治理理論的精髓去指導生態型政府建設，成為新常態下我國公共管理面臨的重要課題。多中心治理理論是治理理論中的重要流派，其多元分析的視角對我國生態型政府建設有著重要的理論指導意義和現實意義。

一、生態型政府建設的現實背景與內涵釋義

1、生態型政府建設的現實背景

當前，大氣污染、氣候變暖、森林銳減、臭氧層破壞等問題已成為世界各國面臨的重大挑戰，一系列國際性環保條約和會議的召開，標志著環境保護問題已經成為全人類需要面對的重要挑戰。對于尚處于發展中國家的中國來說，環境的挑戰更加嚴峻。一方面，依靠“三高一低”（高投入、高污染、高消耗與低效益）的經濟增長模式已經難以為繼，這種過度透支環境承載能力的經濟拉動方式不僅使得政策、資本對經濟的邊際拉動效應持續減弱，還使得自然環境千瘡百孔，居民生存環境趨于惡化；另一方面，2016年，我國GDP增速為6.7%，低于2015年的6.9%，經濟的下滑使得就業的壓力空前加大。新常態下，如何統籌協調經濟發展與環境保護的關系成為橫亙在我國生態型政府建設面前的一個難題。

2、生態型政府建設的內涵釋義

從公共管理理論發展的百年歷史來看，關于行政生態的相關理論并不太多，代表人物主要有約翰·高斯、弗雷德·里格斯等，他們都主張從環境和行政互動的角度分析二者之間的關系。在比較有限的理論研究中，公共管理對環境的研究多集中在政治環境、經濟環境、社會環境和文化環境等，忽視了生態環境對公共管理的外在影響和約束，這不能不說是公共管理理論研究的一個缺失。結合國內外的相關文獻，可以看到行政生態學側重研究自然環境與公共管理、公共政策之間的互動，它主張公共管理及公共政策必須把對環境的適應和互動納入考量范圍，這是生態型政府建設的理論淵源。國內學者黃愛寶曾提出，生態型政府實際上意味著一種追求實現人與自然和諧共存并把該項職責納入到基本的政府職能與公共管理目標之中的政府。

基于上文對生態型政府建設提出的現實背景與內涵的分析，結合一些專家的觀點，本文認為生態型政府建設應該是在追求人與自然和諧發展的價值前提下，將生態文明建設作為一項基本的政府職能，在行政文化、行政體制、制度建設與公共政策中，全面貫徹生態文明的理念，實現生態環境與人類發展的平衡。

二、多中心治理的理論淵源與內涵

英國學者邁克爾·博蘭尼首先提出了多中心的概念，他認為自發秩序有助于實現真正的自由，而基于個人主義的自由可以實現社會功能。哈耶克也曾對自發秩序和擴展秩序進行過經典的論述，文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦則基于公共池塘資源的研究對多中心理論做了實證的分析和研究，從制度理性選擇學派的角度出發，使多中心治理理論成為一種有影響力的治理理論。

多中心治理理論研究的邏輯起點其實是人這個個體，從自由人的個體出發，衍生出組織的多中心；在人與人之間的互動中形成的規則和慣例逐漸塑造了不同組織的價值和文化，由此建構了價值和文化的多中心格局；最終，在多中心的人、多中心的組織、多中心的價值與文化體系的共同作用下，誕生了多中心的制度安排和決策體系。許多國家以多中心治理理論為指導，在實踐中做出了很多制度創新、政策實驗和管理創新，比如中國的政治協商制度、財政制度中的分稅制、自貿區建設，法國的邊緣社區治理，美國的社團管理制度等，均深刻體現了多中心治理的理念和價值。

三、多中心治理與生態型政府建設的價值邏輯分析

1、科學價值

遵循科學價值，就是要發現規律、認識規律。張云飛教授指出，構建馬克思主義的生態文明必須要體現整體性，必須要堅持自然規律與社會規律這兩種規律的統一性。生態型政府建設也要從這種統一性出發，綜合運用社會科學和自然科學的知識，把握好自然規律和社會規律這兩種規律。多中心治理理論是基于對人、組織、公共資源管理的一種探索和創新，比如奧斯特羅姆的多中心理論就旨在探索在文化習俗、地理環境等因素的影響下，社群組織如何形成自發的秩序，從而對集體行動中機會主義形成遏制，促進公共利益的持續發展。

2、民主價值

民主是一種政治價值，是一種權利，也是一種利益表達機制。由于不同地域在自然環境、資源稟賦及經濟發展階段的差異，民主在生態型政府建設中的價值就更為重要。生態型政府建設應當充分考慮不同區域、不同組織的現實條件，在不危害國家安全、法律法規的前提下，根據外部性的大小，允許不同區域和組織根據客觀環境的不同在生態治理領域實施不同程度的自治，有效賦權，提升生態治理水平。多中心治理理論主張多個中心自主治理，各個中心發揮利益相關方的信息優勢、文化與傳統優勢，民主決策，自我管理，實現善治。

3、公平價值

公平包括多個層面的含義，從公平的主體來講，公平包括橫向公平、縱向公平以及代際公平；從公平的實現程度來講，可以分為：形式公平、程序公平和實質公平。生態型政府建設從建立生態文明，促進公平正義的角度出發，運用專項基金支持、縱向和橫向轉移支付、市場交易等方式對生態環境予以保護，努力實現橫向公平和縱向公平，這種生態補償機制的建立也在一定程度上體現了形式公平和程序公平；生態環境保護又是造福一方的事業，功在當代，利在千秋，深刻體現了代際公平的內涵；通過生態型政府建設推進生態文明建設，發展綠色經濟，給我們的經濟社會發展創造一個綠水藍天的自然環境，使每個人都能在健康的自然環境中生活、發展，在生態環境的角度實現實質公平。多中心治理理論認同不同中心的個性化治理，這首先就體現了追求一種實質公平的精神；在不同中心的自治中，作為個體的人又會在一次次的妥協與交易中達成共識，這種共識會使得中心內人的行為準則由隱性轉變為顯性，而且體現了大多數人的意志，最大程度的實現了實質公平。

4、法治價值

法治是衡量一個國家和社會進步程度的重要標尺，在實現國家治理體系和治理能力現代化的路途上，依法治國是重要的制度保障，而作為中國特色社會主義事業戰略布局的新內容，法治是生態型政府建設的必要條件，也是生態型政府建設的重大挑戰。多中心的治理之所以能夠產生，其合理性和合法性正是基于契約精神的存在。多中心并不意味著沒有規則，成功的多中心治理都需要國家有著良好的法治意識和法治傳統，全體成員尊重規則，在各種正式和非正式的規則框架下進行交易，享受權利，承擔義務，促進公益的實現。法治精神（契約精神）是多中心治理理論的基因，也是生態型政府建設所需遵循的基本價值。

四、多中心治理視角下的生態型政府建設

1、基于多中心視角的生態型政府建設理論模型

從多中心的人這個邏輯起點出發，生態型政府建設在頂層設計時應當以多中心為重要的指導思想，承認企業、社會組織、家庭與政府都是生態文明建設的主體，四者共同構成了生態文明建設多中心決策體系。生態型政府建設具體應從法制供給、宏觀調控、生態服務及爭議仲裁等四個方面予以構建，提供一種支持生態文明建設多中心決策體系的制度設計。（詳見圖1）在生態型政府的引領下，政府、企業、社會組織和家庭各個中心能在各自邊界內發揮作用，實現生態文明建設領域內的善治。

2、多中心的生態型政府建設路徑選擇

從多中心的生態型政府建設理論模型出發，在明確了生態型政府在生態文明建設中的職能之后，我們需要從基本的政府生態文明建設職能出發，探索符合科學、民主、公平和法治價值的改革路徑，切實推動多中心的生態型政府建設。

（1）法制供給。推動生態文明建設入憲，修訂和完善一系列生態環境保護法律、法規及規章，從憲法和法律的高度對生態權益予以確認，從產權角度為多中心治理模式提供依據，為多中心治理模式的形成提供重要的制度基礎。通過法律制度的供給，從橫向和縱向兩個維度達成以下目標：從橫向上看，樹立政府在生態文明建設中的主導作用，同時明確界定政府、市場、社會及家庭在生態文明建設中主體地位和作用半徑，各個主體可以在市場的規則下進行競爭、合作和交易（如不同企業污染權排放的交易）；從縱向上看，厘清府際關系，列出各級政府在生態文明建設中的權利和義務，建立基于綠色GDP的政府政績考核機制，建立生態文明建設考核指標體系，實現政府系統內部的多中心聯動治理。

（2）宏觀調控。以生態文明建設為導向，綜合運用行政、財政、稅收、金融等各種政策激發不同治理主體的積極性。行政手段要發揮好兩個作用，一是規劃和引導，根據不同地區的自然條件、資源稟賦和環境壓力，指導建立不同的主體功能區和多樣性的自然生態保護區；二是懲戒，對違反生態文明建設的組織或個人進行處罰；財政手段旨在通過各種橫向、縱向財政補貼建立生態補償機制，增強不同治理主體在生態治理中的財力；稅收手段從增加環境污染者成本的角度出發，通過稅收使環境成本內在化；金融手段可以嘗試利用銀行貸款、資本運營甚至眾籌等方式支持多個中心參與環境保護。

（3）生態服務。提高政府的生態服務水平，為多個中心的生態治理提供基礎設施和生態產品，打破政府對于生態產品供給的單一模式，探索打造政府、企業、社會組織、家庭甚至個人的多中心的供給模式；加強生態環境動態監測系統建設，建立環境信息定期發布和預測機制，為各個治理主體提供環境信息基礎服務；建立環境保護科技創新成果目錄，加強對各個治理主體在環境保護方面的技術指導；推動生態文明建設信用體系建設，并將生態信用與政府信用、商業信用及社會信用掛鉤，降低各個治理主體的交易成本，完善生態文明建設的監督約束機制。

（4）爭議仲裁。在多中心的治理模式中，面對多個治理主體在生態保護方面的糾紛，生態型政府需要履行爭議仲裁的職能，降低維權成本，簡化處理流程，維護治理秩序。首先，由各級環保部門主導，建立生態治理爭議仲裁委員會，配置環保部門專職人員任職，對內協調不同政府部門在生態治理領域的爭議，對外處理企業、社會組織、家庭及個人等多個治理主體的矛盾糾紛；其次，指導同一地域的同一類治理主體間建立非正式的仲裁機構，通過自治的機制對爭議進行仲裁，鼓勵自發秩序的形成和建立，培養生態公民。

生態型政府建設是一個系統的工程，本文試圖分析多中心治理理論和生態型政府建設的內在價值邏輯，構建基于多中心視角的生態型政府建設理論模型，并在此基礎上對多中心的生態型政府建設的路徑選擇進行初步探析。從更為廣泛的意義上來講，本文試圖在馬克思主義理論的指導下，用現代公共管理學的理論成果及研究方法分析當代中國的現實問題，豐富和發展中國特色社會主義建設理論，指導中國特色社會主義的偉大實踐。

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【作者簡介】

王 星，中國人民大學公共管理學院2015級博士研究生，研究方向為公共財政與公共政策.