統籌整合使用縣級財政涉農資金的建議
——基于云南省大關縣的分析

●王安才

統籌整合使用縣級財政涉農資金的建議
——基于云南省大關縣的分析

●王安才

推進財政涉農資金整合，有效使用財政資源，提高財政涉農資金的使用效益，是深化農村綜合改革、激發當前扶貧攻堅的重要舉措。統籌整合使用財政涉農資金，有利于提高國家資金的利用效率，有利于加強縣級統籌整合使用財政涉農資金管理和監督，創新方式進一步強化資金分配使用的監督、審計和懲罰力度，確保部門不能貪、不想貪、不敢貪。本文從統籌整合使用財政涉農資金的方案編制、項目審批、資金下達、項目管理、部門職責及監督檢查等方面進行了探討，以期對加快貧困縣脫貧攻堅進程有一定幫助。

統籌整合 財政資金 涉農

統籌整合使用財政涉農資金是改革現有財政涉農資金管理機制，提高財政資金使用效益的有效途徑，縣級特別是貧困縣統籌整合使用財政涉農資金要以脫貧攻堅為目標，以加強縣級統籌整合使用財政涉農資金管理和監督、提高資金使用效益為目的。按照《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》、《財政部、國務院扶貧辦關于進一步做好貧困縣涉農資金整合工作有關事項的通知》及省市的有關要求，本文以云南省大關縣為例，對縣級統籌整合使用財政涉農資金提出一些建議。

一、云南省大關縣統籌整合使用涉農資金的現狀

根據安排，云南省大關縣被列為涉農資金整合工作試點縣，要求整合方案一年一定，方案必須明確到項目地點、資金規模、時間進度、責任單位、建設任務，由大關縣扶貧開發領導小組審核后印發，報省涉農資金統籌整合協調組備案。為切實做好相關工作，大關縣相繼出臺了《大關縣統籌整合使用財政涉農資金試點工作方案》和《大關縣統籌整合使用財政涉農資金管理辦法》等文件，對各部門職能職責、資金整合范圍、安排方向及監督管理作出明確規定，各職能部門已按職責開展了一些工作，但與上級要求還有一定差距。截至2017年1月31日，昭通市下達大關縣整合范圍內資金26147萬元，其中：財政獎補項目935萬元、農業綜合開發項目160萬元、以工代賑資金445萬元、中央少數民族發展資金150萬元、中央補助地方車購稅資金18413萬元和扶貧切塊資金6044萬元。為及時將資金安排到項目，大關縣財政局與各項目部門進行協調對接，并按照項目上報情況及大關縣扶貧規劃提出了建議分配方案，通過大關縣統籌整合涉農資金領導組審查，提請大關縣人民政府常務會審議通過31個項目，計劃安排資金1690萬元（見表1），交通項目及扶貧切塊資金項目由于項目對接不成熟，暫未安排。

二、大關縣統籌整合使用涉農資金存在的問題

（一）項目庫建設滯后，項目安排難以實現精準

目前，大關縣扶貧辦已按要求對出列村鋼性需要項目作了規劃，但項目科學性、可行性、完整性還需進一步審查和優化；其他項目部門2017年度涉農項目庫還未完成。

（二）受部門限制，難以實現整合

大關縣部分項目單位整合范圍內資金，上級部門已提前作了分配，部分項目已提前啟動，縣級無法實現調整整合。例如今年交通上的資金，其內部已提前作了安排，縣交通局在資金下達前就啟動了招投標工作和項目建設工作，根本無法實現整合。

（三）整合機制還有待進一步完善

大關縣人民政府對各部門職責職能、資金撥款程序、項目安排程序都作了明確規定，但具體操作上部分項目單位還局限在過去的模式，項目安排、資金使用未按涉農資金整合要求辦理。

表1 2016年大關縣支持貧困縣統籌整合財政涉農資金情況表

三、對統籌整合使用縣級財政涉農資金的建議

（一）統籌整合涉農資金要遵循客觀公正、突出民生、保障重點的原則

統籌整合涉農資金要遵循客觀公正、突出民生、保障重點、管理規范、力求實效的原則，全力支持脫貧攻堅實施精準扶貧，做到“五不準”：不準借統籌整合使用之名用于形象工程、政績工程和搞“盆景式扶貧”；不準將整合的涉農資金用于樓堂館所建設以及與扶貧開發和貧困人口無關的基礎設施建設、其他基本建設；不準用于發放部門、干部津補貼和補充部門公用經費；不準將貧困戶生活方面的資金用于生產和基礎設施建設；不準降低用于貧困戶、人的補助標準，或將發放到戶、人的資金（如危房改造資金）用于基礎設施建設，侵占群眾利益；不準用于其他非扶貧項目和工作支出。

（二）統籌整合資金的籌集范圍應包括各級財政安排用于農業生產發展和農村基礎設施建設等方面

統籌整合資金的籌集范圍應包括各級財政安排用于農業生產發展和農村基礎設施建設等方面。包括一是中央資金：財政專項扶貧、農田水利設施建設和水土保持補助、現代農業生產發展、農業技術推廣與服務補助、林業補助、農業綜合開發補助、農村綜合改革轉移支付、新增建設用地土地有償使用費安排的高標準基本農田建設補助、農村環境連片整治示范、車輛購置稅收入補助地方用于一般公路建設項目支持農村公路部分、農村危房改造補助、專項彩票公益金支持扶貧、產糧大縣獎勵、生豬（牛羊）調出大縣獎勵省級統籌部分、農業資源及生態保護補助（對農民的直接補貼除外）、服務業發展專項支持新農村現代流通服務網絡工程部分、江河湖庫水系綜合整治、山洪災害防治、旅游發展基金、中央預算內投資用于“三農”建設部分（不包括重大引調水工程，重點水源工程，江河湖泊治理骨干重大工程，跨界河流開發治理工程，新建大型灌區，大中型灌區續建配套和節水改造，大中型病險水庫水閘除險加固，生態建設方面的支出）資金。二是省級資金：財政專項扶貧、以工代賑（含示范工程）、民族宗教專項（發展類資金）、水利專項、農業發展專項、林業補助、農業綜合開發補助、農村綜合改革專項、新農村建設及城鄉統籌專項、新增建設用地土地有償使用費安排的高標準基本農田建設補助、農村環境連片整治示范、農村危房改造與抗震安居工程專項、農業資源及生態保護補助（對農民的直接補貼除外）、江河湖庫水系綜合整治、山洪災害防治經費、小型農田水利設施運行管護、水資源保護專項、農村飲水安全工程建設補助、旅游發展、供銷綜合改革與產業發展專項（支持農村現代流通網絡體系建設部分）、省級預算內基本建設投資用于“三農”建設部分資金。三是市級層面統籌整合使用的資金按照市級文件整合范圍的具體要求執行。四是縣級資金：縣直各部門清理上繳縣級國庫結轉、結余資金及所有涉農項目縣級配套資金。

凡屬上述四項籌集范圍統籌整合的涉農資金，采取“多渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭管理”全部調入財政扶貧資金專戶實行專賬管理、封閉運行，由縣級財政部門會同有關部門進行確認匯總，按照規劃引領、項目隨規劃走、資金隨項目走的原則，報縣級政府審定年度項目規劃和實施方案，審批年度資金整合額度和實施項目。對未納入資金整合范圍的有關專項資金，在照顧全局的基礎上應重點支持脫貧攻堅工作。

（三）統籌整合方案程序編制依據

一是編制年度整合方案時，根據上年度實際到位資金、預算年度上級提前下達資金及財政投入政策，測算涉農項目資金到位額度，由縣級財政會同相關部門匯總編制統籌整合資金計劃及額度。二是縣級整合涉農資金辦會同縣級扶貧辦根據年度脫貧攻堅計劃，對部門、鄉鎮申報實施項目，按輕重緩急原則，在預算年度統籌整合資金規模內優選項目，編制統籌整合資金使用計劃。三是縣級整合涉農資金辦會同縣級扶貧辦根據統籌整合資金來源和資金使用計劃，編制年度統籌整合使用方案報縣級人民政府審核。

（四）統籌整合財政涉農資金的用途

統籌整合財政涉農資金主要用于基礎設施建設、產業培育、易地扶貧搬遷、金融扶貧支撐、公共服務保障、能力素質提升和歸還國家開發銀行脫貧攻堅基礎設施建設貸款及利息等支出。一是基礎設施建設。圍繞改善農村基本生產生活條件，支持農村公路、小型公益性生產設施、小型農村水利設施和農村安全飲水、人行便道、耕作便道等建設。二是產業培育。圍繞培育和壯大特色優勢產業，支持建卡貧困戶、家庭農場、專業大戶發展種植、養殖、民族手工和鄉村旅游業；承接來料加工訂單和市場營銷；使用農業優良品種、采用先進實用農業生產技術等。三是易地扶貧搬遷。支持建卡貧困戶實施危房改造、易地扶貧搬遷等。四是金融扶貧支撐。圍繞幫助建卡扶貧對象緩解生產性資金短缺，對扶貧貸款實行貼息等。五是公共服務保障。支持農村社會事業建設、農村環境保護和生態建設等農村公共服務。六是能力素質提升。圍繞提高農村扶貧對象就業和生產能力，對其家庭勞動力實行的勞動力轉移培訓、農民創業培訓、參加農村實用技術培訓給予補助。七是歸還國家開發銀行脫貧攻堅基礎設施建設貸款及利息等支出。

（五）提出整合涉農資金的項目審批及資金下達

項目審批及資金下達。立足地方政府制定的脫貧攻堅政策，結合相關行業規劃，堅持問題和目標導向，因地制宜，按照“五年規劃、三年滾動、當年實施”的原則，建立縣級“十三五”脫貧攻堅項目庫，入庫項目應覆蓋地方農業生產發展和農村基礎設施的所有項目。

縣級整合涉農資金辦會同縣級扶貧辦依據中央、省、市、縣可統籌整合涉農資金來源，編制年度涉農資金整合使用方案。采取“統籌重點預留，因素法計算切塊，鄉鎮按規劃申報項目，縣級整合涉農資金領導組審定”的方式進行分配。即：縣上預留部分確保重點和需競爭立項的項目資金，剩余部分以鄉鎮貧困村數量、建卡貧困人口數量、總人口數量等因素為權重切塊分配資金；鄉鎮根據切塊資金額度和相關要求，在已審定的項目庫中選擇本年度實施項目，編制項目實施方案，相關項目主管部門審核后，送縣級整合涉農資金辦匯總，報縣整合涉農資金領導組審定；縣上預留部分確保重點和需競爭立項的項目資金由縣整合涉農資金領導組按項目性質分配到相關項目主管部門，相關項目主管部門在已審定的項目庫中選擇本行業縣級年度實施項目，編制項目實施方案送縣級整合涉農資金辦匯總，報縣級整合涉農資金領導組審定；縣級整合涉農資金辦將縣級整合涉農資金領導組審定的項目分送各相關項目主管部門并會同項目主管部門和縣級扶貧辦下達項目資金計劃；縣級財政局根據項目主管部門和縣級扶貧辦下達的項目資金計劃，下達項目資金預算。

（六）項目管理

按照“誰使用、誰負責，誰主管、誰監管”的原則進行項目管理，各項目實施部門應建立相應的項目建設和資金管理制度，將責任落實到人。項目主管部門應完善相應的項目監管制度，督促項目按時、按質實施。

一是下達到鄉鎮的項目，由鄉鎮作為實施主體，并對項目的真實性和有效性負責，承擔主體責任；縣直各項目主管部門牽頭對相應項目實施監督和指導。下達到縣直部門的項目，由部門作為實施主體，并對項目的真實性和有效性負責，承擔主體責任。二是統籌整合財政涉農資金項目必須按照政府采購目錄、基本建設項目竣工財務決算管理及財政性資金投資審計有關規定執行。三是鄉鎮實施的項目，由鄉鎮政府組織自查驗收，并對驗收結果負責，縣級扶貧辦根據實際情況牽頭進行抽查驗收，抽查面不得低于30%；縣級實施的項目，業主自查驗收后，由縣級主管部門負責組織驗收，并對驗收結果負責。

（七）統籌整合財政涉農資金應實行預撥報賬制

一是預撥付資金比例。對補助資金在20萬元以下的項目，可申請一次性撥付；20萬元以上100萬元以下的項目，預撥付資金比例不能超過項目資金補助總額的50%；對補助資金在100萬元以上的項目，預撥付資金比例不能超過項目資金補助總額的30%。對直接用于農村貧困人口的補助費用，可按照項目預算一次性撥付。二是預撥付資金審批程序。由鄉鎮或項目實施單位申請→項目主管部門審查→縣級扶貧辦審核→縣級財政局（整合涉農資金辦公室）將資金撥付鄉鎮或項目實施單位。

鄉鎮或項目實施單位申請撥付資金時，根據要求提供項目資金使用相關材料。項目單位提交的申請資料應當準確、真實、完整，并對其真實性、合法性負責。項目主管部門對項目單位撥款申請內容的真實性、合法性負責審核；年度計劃的建設任務應在接到上級資金后一年內完成，確保不出現資金滯留；項目完工并經過組織驗收、辦理竣工結算后，按規定需預留質量保證金的項目，必須按合同約定的額度預留，竣工驗收一年后結算；項目資金結余管理。基礎性建設項目完成后形成的資金結余，或因項目編制不準、不實難以實施，項目實施不力等原因形成的資金結余，全部繳回縣級財政，重新整合安排用于脫貧攻堅項目。

（八）部門職責

縣級整合涉農資金領導組對涉農資金統籌整合負總責，審定統籌整合資金使用計劃和整合方案，解決涉農資金整合工作中的重大問題；縣級整合涉農資金辦負責涉農資金統籌整合工作協調，制定統籌整合資金使用計劃和統籌整合使用方案，在縣級整合涉農資金領導組的領導下，建立聯席會議制度，定期或不定期召開會議解決工作中遇到的實際問題；縣級扶貧辦和發改局負責脫貧規劃編制指導、匯總、項目論證和項目庫建設，參與項目驗收、績效評價、監督管理等工作；縣級財政部門負責編制統籌整合資金來源方案和資金管理，配合有關部門參與項目申報、監督評價等工作；縣級審計部門將涉農資金整合管理使用情況作為審計和監督檢查的重點內容，做到事前、事中、事后全程跟蹤監督檢查。同時，縣級審計部門要正確處理好統籌整合資金與原有各專項資金管理制度的關系，對根據脫貧攻堅規劃和統籌整合資金方案，將目標接近、資金投向類同、資金管理方式相近的各級專項資金進行統籌使用的，以脫貧攻堅規劃和統籌整合資金方案作為界定資金投向和使用是否合規的依據，不能以原有的各項專項資金管理規定作為衡量標準，不得將跨科目調劑預算、跨部門或項目撥付資金等整合資金舉措，作為預算執行不嚴格或擠占挪用資金進行定性或處理；不得將統籌中調整資金投向、變更實施項目的行為，作為違紀違規問題進行定性和處理；不得以統籌前各涉農資金的績效目標對統籌后的資金進行績效評價；項目主管部門應積極參與統籌整合使用方案編制，負責項目申報、業務指導、項目實施監管和績效考評。財政涉農資金統籌后，承擔資金統籌任務的部門要繼續加大項目資金爭取力度，爭取的資金額度原則上不能低于統籌前；項目鄉鎮負責轄區脫貧規劃的編制、組織項目實施和驗收，對資金使用安全承擔責任。

（九）監督檢查

縣級整合涉農資金領導組考核相關部門的統籌整合財政涉農資金落實情況。各部門與鄉鎮要隨時溝通統籌整合財政涉農資金使用情況，暢通信息，共同解決工作中出現的問題；各部門應加強項目資金的日常管理和監督檢查，并積極配合審計、紀檢監察部門做好資金和項目的審計和檢查；全面推行公開公示制度，在縣級政府門戶網站和主要媒體公開統籌整合財政涉農資金來源、用途和項目建設等情況，并實施扶貧項目行政村公示制度，接受社會監督；完善村級公告公示制度，公告公示內容應包括項目名稱、資金來源、資金規模、實施地點、建設內容、實施期限、預期目標、項目實施結果、實施單位及責任人、舉報電話等，公示應設置在村（社區）服務中心和人口聚集點，標識應醒目，時間不少于7天；強化群眾監督，完善村級義務監督員制度，在每個貧困村選舉產生3—5名義務監督員，參加村兩委會議、參與項目日常監督、參與扶貧項目竣工驗收；建立績效評價機制，加強涉農資金整合使用績效評價，確保統籌整合財政涉農資金工作的順利進行。■

(作者單位：云南省昭通市大關縣財政局)

[1]財政部、國務院扶貧辦.關于進一步做好貧困縣涉農資金整合工作有關事項的通知 [EB/OL].（2016-10-04）http://nys. mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201610/ t20161031_2447158.html.

[2]國務院辦公廳.關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見 [EB/OL].（2016-04-22）.http://www.gov. cn/zhengce/content/2016-04/22/content_5066842.htm.