特朗普稅改：浮華的愿景

金焱+蘇琦

特朗普的稅改大綱并未搭建一個更明智、更有效的稅收結構，而在政治層面上，美國政局的動蕩會使稅改的推行更為艱難，最終可能只是一頁A4紙的浮華愿景

美國白宮4月26日公布了稅制改革方案。隨后，5月1日，美國眾議院籌款委員會主席布雷迪在為期兩天的稅改政策靜修會結束時發表聲明，稱美國稅改在改革思路和可行性解決方案方面，取得了實質性的進展，眾議院立法者希望在未來數周內與白宮及參議院進行商討。

特朗普的稅改被稱為“美國等了一代人才等到的機會”，但該計劃的提出卻顯得倉促。此稅改計劃只有主要原則，一頁A4紙就涵蓋了總統的政策提議，遠遠不及他作為總統候選人時宣傳的計劃詳細。不過，作為半個世紀以來美國歷任總統中最難以捉摸的人物，特朗普率性而為，只推出稅改的大致框架而沒有細節，從他的行事慣性上來看并不顯得突兀。

在特朗普的醫保改革議案遭遇重大挫敗之后，華爾街一度對美國實施大規模減稅的預期降溫。在特朗普“百日新政”行將結束時，特朗普匆忙推出稅改。對此有人解讀為特朗普急于對2016年競選總統時的主要承諾有所交待;另外的觀點認為，這是特朗普使用模糊戰術來降低推行稅改的成本和影響。

無論如何，美國的稅收體制備受詬病，尤其是企業稅制。美國企業研究所（AEI）稅務問題專家亞歷克斯·布里爾對《財經》記者說，特朗普明確地將稅收改革定為政府高度優先事項，希望稅改收官成為其國內政策的亮點。不過對共和黨來講，在特朗普競選共和黨總統候選人之前很久，華盛頓的共和黨議員們就已將稅收改革列為重要的政策選項。相信共和黨人會在未來12個月內成功地對稅法進行重大改革，因為稅改在共和黨內部有普遍的支持，但這一議程的最大風險是，圍繞醫改的討論讓人精疲力竭，連帶著會使稅改問題變得復雜化。

稅改極具挑戰性。在經濟上，人們無從知道未實施的政策會產生怎樣的影響，而對已實施的政策來說，其影響又存有不確定性和爭議。眾議院籌款委員會稅改政策靜修會關注的焦點是，如何推進稅收改革，以實現時間跨度最長且最大化的增長，這包括創造就業機會、增加工資、改善美國人的生活水平。

美國財政部長姆努欽指出，特朗普政府將通過促進經濟增長、降低稅收抵扣以及關閉稅收漏洞來抵消減稅帶來的財政壓力。布魯金斯學會經濟學家加里·伯特萊斯（Gary Burtless）則對《財經》記者說，很容易簡單地設想減稅會在未來幾年加快經濟增長速度。不過短期內，降低稅收也可能只增加預算赤字而不貢獻增長率。從長期來看，除非低稅率是更明智、更高效的稅收結構的產物，否則很難說降低稅率就可以提高增長率。

5月9日聯邦調查局局長科米突然被特朗普辭掉，引發美國股指期貨隨后小幅度下探。此事發生在市場正等待特朗普政府稅改的細節出爐之際。這一特朗普版的水門危機提示人們：經濟層面，特朗普的稅改問題多多;政治層面，美國政局的動蕩會使稅改的推行更為艱難，最終可能只是一頁A4紙的浮華愿景。

更簡單更公平？

特朗普新公布的稅改大綱字數很少，但內容極具爆炸性。

在其減稅備忘錄里，特朗普把簡化個稅、降低企業所得稅、給予匯回海外資金優惠以及屬地稅收原則都囊括其中，而此前曾引發巨大爭論的邊境調節稅則未出現在稅改清單上。邊境調節稅指以企業所得稅稅率對進口進行征稅，但是企業出口所得收入免于征稅。這一政策將通過消費型增值稅系統反映邊境稅收調整狀況，但牽連甚廣，因直指貿易戰而被擱置。

數十年來，共和黨和民主黨都宣稱美國人稅負太高，由此，為中產階級減稅，追求更簡單、更公平的稅法幾乎成了一種信仰，特朗普則希望他在任期內把這個信仰變為現實。

在個人所得稅方面，美國個人所得稅征收采取累進稅率，目前為七個等級，即10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%。特朗普的稅改方案將聯邦個人收入所得稅級數由目前的七檔簡化為三檔，稅率分別為10%、25%和35%。這意味著美國最高聯邦個人收入所得稅率將由目前的39.6%降至35%。同時個人所得稅基本抵扣額將翻一番，以一對夫婦為例，其基本抵扣額度將增加至2.4萬美元。此外，白宮還計劃為育兒家庭提供稅收減免，取消除房貸和慈善捐贈以外的稅收抵扣，并取消遺產稅等稅種。

白宮出臺的個人所得稅方案與外界的期望值有錯位，雖然不大但缺少了驚喜，而為低收入人群設立更大的免稅框架這個大眾關心的議題則仍是空白。

衡量這份白宮稱之為美國有史以來最大的稅改計劃，美國財政部前官員、彼得森國際經濟研究所資深研究員加里·赫夫鮑爾（Gary Hufbauer）對《財經》記者說，稅改最重要的部分包括企業所得稅從當前的35%降至15%，推動“屬地制”征稅原則等。所謂“屬地制” 征稅原則，指未來美國企業的海外利潤將只需要在利潤產生的國家交稅，而無需向美國政府交稅。同時特朗普建議對美國企業留存海外的利潤一次性征稅。赫夫鮑爾認為這些稅改重頭戲的大部分會在2017年晚些時候被國會通過。

赫夫鮑爾的信心來自于，國會共和黨去年6月推出的稅改法案內容與特朗普的稅改計劃大同小異。眾議院議長瑞恩版本的稅改包括：企業所得稅法定稅率降為20%;海外企業匯回海外收入繳納匯回稅，現金征稅稅率8.75%，其他為3%;禁止企業用利息支出抵扣;投資時全部資本開支費用化等。

支持特朗普稅改的人相信，大幅降低企業所得稅有望降低邊際稅率，提振經濟增長。反對的觀點則擔心減稅造成的財政收入缺口無法填補。一個被廣泛引用的數據是，若特朗普將最高企業稅降至15%，并撤除公司的替代性最低稅，未來十年美國政府收入將減少將近2.4萬億美元，若同時將稅賦由個人負擔的企業最高公司稅降至15%，則十年間美國政府的收入將減少將近4萬億美元。

布里爾指出，在經濟層面上，美國稅法中最扭曲的部分就是企業所得稅，它不利于美國企業在海外競爭，并妨礙流向美國的投資。共和黨與特朗普都提出了對企業所得稅進行重大修改，雖然特朗普總統提出的利率更低，但眾議院共和黨人由于其改革方案中的其他因素，對企業所得稅的改動更為激進。

布里爾曾和經濟學家凱文·哈塞特（Kevin Hassett）合作，計算能創造最大稅收額的稅率，他們得出的結論是當稅率為26%時會有最大稅收額。同時布里爾指出，企業所得稅如果從目前的水平降下來，可以提高稅收額占GDP的比重。

輿論認為特朗普需要將企業所得稅提高至20%。參照其他發達國家的經驗，減稅15個百分點或更多已經非常罕見，在正常經濟條件下，下調10個百分點左右的稅率被認為是可行的，因為它不會引發大的財政失衡。

稅收制度的目標應盡可能地刺激經濟增長，并盡可能地創造公平，問題在于，有時這些目標似乎相互沖突，這使政府制定政策兼顧公平和增長變得棘手。

簡單的邏輯是，企業所得稅率降低能鼓勵企業追加投資、增加員工，減少企業避稅和逃稅的動力。不過伯特萊斯指出，特朗普的稅改大綱并未搭建一個更明智、更有效的稅收結構，他只是簡單地提出大幅減稅，而他主要的減稅措施之一、降低企業所得稅到15%會扭曲美國所得稅制度。

另外人們擔心，當稅制趨勢從累進稅向累退稅轉變，這種扭曲可能會鼓勵納稅人，尤其是那些高收入的納稅人群體用更多的精力和資源避稅，而不是想辦法提高增長率。

根據靜態測算，美國賦稅委員會預測眾議院共和黨稅收改革提案十年會拉動GDP增長9.1%，財政赤字增加2.4萬億美元;稅收政策研究中心預測的更為悲觀，將拉動GDP增長1.0%，財政赤字增加3.7萬億美元。同時也有多項研究表明，靠大幅減稅通常非但不會帶來強勁的經濟增長、創造就業機會，反而會使富人腰包更厚，增加經濟的不平等。

赫夫鮑爾指出，有足夠的證據證明，削減企業所得稅會促進資本投資和GDP增長。但自2000年以來，很多負面因素抑制了增長，這些負面因素包括貨物貿易和服務貿易大規模開放的缺失、人口老齡化、起限制作用的勞動法，而幾乎所有的發達國家都在強化監管，這相當于增加預算外稅收。單靠企業所得稅的削減不足以抵消這些因素的反向作用。

減稅的分化與競爭

觀察特朗普在稅收政策方面的言行，顯然他的稅改目標還在游移，稅改政策未來發生重大變化的可能性仍然存在。入主白宮后，特朗普的立場由極度偏右逐漸向適度偏右靠攏，這提高了他的政治議程部分獲得通過的機會。特朗普親商業，希望用經濟提振增長。和醫改的爭議充滿情緒化不同，稅制改革相對單純，這也促使特朗普緊鑼密鼓地祭出稅改。

在人們等待稅改引發更多討論和闡釋之際，美國總體上經濟狀況良好。在年初的快速增長后，就業增長穩定，積極的財政預期逐漸升溫。公司利潤在加速上升，2017年一季度，企業盈利增長13.5%，75%的公司的盈利都高于華爾街預期。今年下半年，企業利潤預期會繼續增長。

雖然特朗普稅改的核心原則是讓企業稅更具競爭力，但分析人士指出，多數小型企業不會從特朗普的企業所得稅稅率的下調中受益。多數小型企業屬于所謂的“傳遞”實體，這意味著這些企業的納稅義務將傳遞給其所有者，是以征收企業主個人所得稅形式征稅。超過50%的美國企業和美國多數小型企業采取的是這種運營模式，而且企業稅稅率的下調根本不會減輕這些企業的稅收負擔。

稅收下降的前景帶來了心理預期和行為方式的改變，引發了美國各州間的分化。在州的財政晴雨表上，減稅的可能性已開始改變人們的行為方式，更多的人選擇更長時間地持有股票，或薪水支付延后，這對整個州的預算造成影響，減稅政策所需的穩定財源的制度設計對各州提出挑戰，目前俄亥俄州、康涅狄格州和賓夕法尼亞州就已經開始為此犯愁。

各州擔心的另一個問題是，特朗普的稅改計劃會使州與州之間的稅收競爭更為直接，因為較高的州賦稅與聯邦稅收會增加感知成本。以伊利諾伊州為例，稅改方案中的一些部分有利于伊利諾伊州，尤其是大芝加哥地區，另外的一些條款則使伊利諾伊州與其他州在稅收競爭中處于劣勢——伊利諾伊州的稅收制度與相鄰的印第安納州相比就不具備太多優勢。布里爾希望競爭的結果是各州采用更有效的稅收制度作為回應。

在全球范圍內，特朗普的稅改動作則引發了對財政逐底競爭的擔憂。布里爾指出，美國企業所得稅的稅率不論是降到15%還是20%，都會促使其他國家找尋增加稅收競爭力的出路。

目前經合組織（OECD）的平均企業所得稅稅率在24%左右，其中法國為34%、比利時為33%、澳大利亞為30%。英國企業所得稅率較低，并計劃到2020年將企業所得稅降至17%-20%。而法國、意大利和以色列已經在考慮下調企業所得稅。人們擔心美國的減稅牌一出，一些有實力的國家會由此走上競相減稅，或設立避稅天堂的不歸路上，那些無力搞稅收競爭的出口導向型國家將受損。

咨詢機構Complete Intelligence創始人兼首席執行官托尼·納什對《財經》記者說，所謂的全球稅務戰爭要打已經打過了——愛爾蘭和新加坡就曾在稅收政策上非常激進，競相降低稅率的舉動大多發生在上世紀90年代，那時的熱點就是稅收管轄套利。從那之后事情發生了反轉，而特朗普推出減稅計劃，是希望美國企業投資回流本土，動機完全不同。

納什相信，隨著時間的推移，美國的稅改會在全球范圍內創造更具競爭力的稅收管轄區，如果這導致更多的投資和經營活動發生在美國，也不會是一夜之間的變化，更多的是中期圖景。