對(duì)全球共享單車(chē)監(jiān)管三種模式的思考

鄧峰

對(duì)于共享單車(chē)監(jiān)管首先要審視的是：一個(gè)提供自行車(chē)給用戶使用的產(chǎn)業(yè)，是否影響到公共利益？此外，還要考慮監(jiān)管目的是出于“土地、道路”等公共資源短缺，還是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，抑或促使交通向環(huán)境友好型發(fā)展？監(jiān)管目標(biāo)決定了采用何種方式去實(shí)現(xiàn)

在資本的推動(dòng)下，今年共享單車(chē)行業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，滋生了很多問(wèn)題，甚至引發(fā)了有關(guān)“國(guó)民素質(zhì)”的大討論，各級(jí)政府對(duì)共享單車(chē)的監(jiān)管提上日程，監(jiān)管部門(mén)各不相同，擬采用的手段多種多樣，力度也是輕重不一。最近更有人主張，應(yīng)當(dāng)由交通運(yùn)輸部來(lái)主導(dǎo)中央層面的立法，設(shè)定全國(guó)性的監(jiān)管規(guī)則。

當(dāng)前，各地方政府醞釀中的監(jiān)管措施，不約而同地都想到了“上牌”——企業(yè)取得許可，自行車(chē)登記上牌。

其他的具體措施則五花八門(mén)，有些甚至令人無(wú)語(yǔ)。比如要用戶實(shí)名登記，同時(shí)建立信用檔案。問(wèn)題在于，僅僅是為了矯正“國(guó)民素質(zhì)”，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要?jiǎng)佑枚嗌俟操Y源，才能去實(shí)時(shí)監(jiān)控用戶交易行為。

需要看到，盡管扯出共享經(jīng)濟(jì)大旗，但共享單車(chē)的商業(yè)模式實(shí)質(zhì)上是升級(jí)版的分時(shí)租賃，與早已存在的旅館分時(shí)租賃并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，只是通過(guò)海量投放產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，再加上互聯(lián)網(wǎng)支付和GPS定位等新技術(shù)手段而已。

那么，一系列追問(wèn)就產(chǎn)生了，既然此前對(duì)于分時(shí)租賃業(yè)態(tài)并無(wú)特別監(jiān)管，那么對(duì)于共享單車(chē)這一升級(jí)版的監(jiān)管依據(jù)是什么？未來(lái)的監(jiān)管方式、執(zhí)法權(quán)限究竟該怎么安排？如果這些問(wèn)題不能被厘清，當(dāng)下五花八門(mén)的監(jiān)管動(dòng)議，難免陷入“為賦新詞強(qiáng)說(shuō)愁”的迷惘之中。

共享單車(chē)該不該被監(jiān)管？

法律向來(lái)是歷史進(jìn)化的產(chǎn)物，今天的理論解釋、規(guī)則乃至制度都是有淵源的，盡管有時(shí)候我們身處其中也不甚了了。但可以肯定的是，如果一個(gè)規(guī)則是隨意產(chǎn)生的，那么它必然很難和系統(tǒng)中的其他規(guī)則兼容。

將時(shí)間拉長(zhǎng)，空間放大后可以發(fā)現(xiàn)，政府控制一直都遵守了一個(gè)默認(rèn)的邊界：公共與私人領(lǐng)域的區(qū)分。

公與私，從哲學(xué)上可以追溯到久遠(yuǎn)之前，也是當(dāng)代各種理論爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)命題，不過(guò)，現(xiàn)在各國(guó)流行的，凝結(jié)在我們繼受的法律制度中的規(guī)則，起源于美國(guó)1876年的穆恩訴伊利諾伊州（Munn v. Illinois）一案。

該案的原告是一個(gè)谷物倉(cāng)儲(chǔ)的經(jīng)營(yíng)者，在芝加哥擁有壟斷地位，有許多諸如隨意漲價(jià)、以次充好、缺斤少兩的行為，引發(fā)農(nóng)民不滿，因此，州政府通過(guò)地方立法加以管制。但原告認(rèn)為，州立法違反了有關(guān)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法第十四修正案，即“非經(jīng)正當(dāng)程序，各州亦不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn);或者在其法律管轄范圍內(nèi)否認(rèn)他們應(yīng)受平等保護(hù)的權(quán)利”，遂向法院提起訴訟。

此案的最終結(jié)果是，美國(guó)最高法院的大法官以7∶2的表決，判定州政府勝訴。當(dāng)時(shí)的首席大法官維特援引了17世紀(jì)的一篇學(xué)術(shù)論文，提出了私人領(lǐng)域涉及公共利益時(shí)應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制的理論：“當(dāng)一個(gè)人成為社會(huì)的一分子，其所享有的權(quán)利或者特權(quán)，存在著這種必要性，不能影響到他和其他人的關(guān)系”，“政府的核心功能，就是引導(dǎo)公眾相互尊重，在公民使用其財(cái)產(chǎn)的時(shí)候，這種規(guī)制對(duì)公共利益而言，就非常必要”。

在穆恩訴伊利諾伊州案之前，公與私的劃分更多依賴(lài)于所有權(quán)（包括主權(quán)、特許權(quán)），商業(yè)活動(dòng)被歸入了私人領(lǐng)域，只有獲得特許的銀行、鐵路等因?yàn)橄碛泄蔡貦?quán)而承擔(dān)受規(guī)制的義務(wù)，并且在當(dāng)時(shí)法律的技術(shù)條件（監(jiān)管途徑、水平和能力）下，規(guī)制內(nèi)容也有限。

這起案件的里程碑意義在于，形成了新的公私邊界原則：涉及公共利益的屬于公共領(lǐng)域，不涉及公共利益的屬于私人領(lǐng)域。

在此后的幾十年里，這一邊界原則得到進(jìn)一步延伸：公共領(lǐng)域適用規(guī)制，而私人領(lǐng)域適用反壟斷。

這一理論模板至今適用，并體現(xiàn)在很多中國(guó)法律中，比如，價(jià)格法中的公共產(chǎn)品由政府定價(jià)（或者制訂指導(dǎo)價(jià)），市場(chǎng)價(jià)格則遵守反壟斷要求;行政許可法中設(shè)立政府許可的實(shí)質(zhì)理由是公共利益，而正在征求意見(jiàn)的《規(guī)章制定程序條例》修正案重申，部門(mén)規(guī)章不得隨意減損公民權(quán)利或增加其義務(wù)，則是一正一反地強(qiáng)化了這個(gè)原則。

并不是所有學(xué)者都接受這個(gè)邊界原則，也有越來(lái)越多的學(xué)者發(fā)出質(zhì)疑之聲，甚至形成了不同學(xué)科的立足點(diǎn)。比如，公共選擇理論認(rèn)為，即使是公共領(lǐng)域，也可以私人調(diào)整，甚至有人更加極端地認(rèn)為，根本不存在著公共利益，只有每個(gè)人的利益。實(shí)證主義法學(xué)盛行的美國(guó)法學(xué)界則越來(lái)越多地認(rèn)可阿德勒在20世紀(jì)初期主張的“所有商業(yè)都是公共的”命題。

當(dāng)然，今天的法律規(guī)則大多還是在既有的公私劃分框架下運(yùn)行。基于這一框架，對(duì)于共享單車(chē)監(jiān)管首先要審視的是：一個(gè)提供自行車(chē)給用戶使用的產(chǎn)業(yè)，是否影響到公共利益？

在穆恩訴伊利諾伊州案中，維特法官提出了“傳送帶”理論，將糧食倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)劃為公共領(lǐng)域：因?yàn)榧Z食通過(guò)火車(chē)運(yùn)送（鐵路建設(shè)在特許土地上，因此對(duì)其監(jiān)管存在著天然正當(dāng)性），糧食通過(guò)“傳送帶”裝載上火車(chē)，產(chǎn)生了與公共產(chǎn)品的聯(lián)系。

法律都是建立在人們當(dāng)下的常識(shí)之上，具體來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)普通人買(mǎi)了一輛自行車(chē)使用，顯然他除了要遵守交通規(guī)則，并不會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生影響。那么，如果一家公司購(gòu)買(mǎi)了大量自行車(chē)，投入到市場(chǎng)中供人們使用，又是什么情況呢？

共享單車(chē)的“互聯(lián)網(wǎng)+分時(shí)租賃”模式，與此前爭(zhēng)議頗多的滴滴在法律商業(yè)屬性上相去甚遠(yuǎn)，后者提供的是直接或者間接的汽車(chē)載客服務(wù)——作用與出租車(chē)類(lèi)似。之所以汽車(chē)需要監(jiān)管（比如強(qiáng)制保險(xiǎn)），一個(gè)原因是汽車(chē)速度快、占地多，危險(xiǎn)性大。

與汽車(chē)相比，自行車(chē)對(duì)交通秩序的影響有限，即使有影響可能也僅僅限于特定地域和時(shí)間。因此，不能因?yàn)橐粋€(gè)新產(chǎn)業(yè)迅速涌現(xiàn)，規(guī)模膨脹，就必然要對(duì)它進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)其產(chǎn)生的問(wèn)題，不能跟著感覺(jué)走，而是產(chǎn)業(yè)本身確實(shí)有受監(jiān)管的必要。

“傳送帶”理論在共享單車(chē)行業(yè)的體現(xiàn)，其實(shí)主要是占用了公共用地停放，并且亂放可能“影響市容”。因此，政府基于提供自行車(chē)的公司占用了公共資源而進(jìn)行一定的限制，本質(zhì)上是基于所有權(quán)而產(chǎn)生的。政府可以設(shè)定公共土地的使用人應(yīng)當(dāng)滿足一定的公共要求：比如繳納一定的費(fèi)用獲得許可或者牌照、總量控制、車(chē)輛符合標(biāo)準(zhǔn)和安全、指定停放地點(diǎn)和控制密度等。這一規(guī)則最為明確，也最廣泛得到應(yīng)用。

三種監(jiān)管模式的啟發(fā)

對(duì)共享單車(chē)的監(jiān)管并非只在中國(guó)是個(gè)問(wèn)題，中國(guó)的情況不同在于，在資本推動(dòng)下，產(chǎn)業(yè)規(guī)模要大得多。

如果從廣義的規(guī)制來(lái)看，國(guó)際上已有的監(jiān)管模式大體分為三種，皆符合前述的公私邊界邏輯。

第一種模式是基于公共資源短缺而形成的禁止性規(guī)定。比如德國(guó)慕尼黑在1998年就出現(xiàn)過(guò)由學(xué)生創(chuàng)建的call-a-bike，當(dāng)時(shí)投入了1800輛自行車(chē)，后由于運(yùn)營(yíng)失敗而破產(chǎn)。地方政府后來(lái)認(rèn)為，城市內(nèi)環(huán)人口密集區(qū)域的空間緊張，不適合建設(shè)自行車(chē)停放站，否決了其他建設(shè)共享系統(tǒng)的建議。同樣，如果是政府投入公共資源，其對(duì)公共企業(yè)的監(jiān)管也就順理成章。慕尼黑的市屬企業(yè)在2011年收購(gòu)了租車(chē)公司后，政府和企業(yè)均投入資金改造車(chē)輛和停車(chē)場(chǎng)，共享汽車(chē)也成為公共交通的一部分。

因此，或者采用特許、牌照模式，或者采用公共企業(yè)模式，政府監(jiān)管的正當(dāng)性都是來(lái)自于其對(duì)公共資源的控制。反過(guò)來(lái)說(shuō)，讓公共資源得到正當(dāng)、充分、符合成本收益和社會(huì)利益的利用，本是政府的責(zé)任。因此，占用公共資源的多少，直接影響著規(guī)制水平。在未形成大規(guī)模集群的情況下，自行車(chē)相對(duì)占用公共土地較少。而對(duì)于占用公共土地較多的共享汽車(chē)，限制就比較嚴(yán)格。比如，美國(guó)加州和威斯康星州均明確規(guī)定，在地方政府指定街道或街道的部分，共享汽車(chē)有排他停車(chē)權(quán)，同時(shí)，共享汽車(chē)運(yùn)營(yíng)商需要取得地方政府的許可，才能取得排他停車(chē)權(quán)。

第二種模式是舊金山市的做法，將單車(chē)的公共性，或者“傳送帶”作用理解為影響到公共交通、市容的外部性，從而成為目前可以檢索到的唯一監(jiān)管樣本。這種模式更多立足于“所有商業(yè)都是公共的”理論，屬于立足于公共秩序的社會(huì)規(guī)制。

舊金山交通局修訂了《舊金山交通法規(guī)》，在今年4月21日生效，將共享單車(chē)定義為無(wú)樁共享單車(chē)許可項(xiàng)目（Stationless Bicycle Share Permit Program）。其中有關(guān)占用公共資源的具體規(guī)制內(nèi)容包括：（1）許可，包括許可費(fèi)、無(wú)許可經(jīng)營(yíng)的行政罰款;（2）執(zhí)法，對(duì)共享單車(chē)亂停放的情況進(jìn)行評(píng)定，并收繳罰款;（3）公共資源使用，通過(guò)公共聽(tīng)證會(huì)等程序設(shè)定停放區(qū)域。

此外，舊金山還對(duì)共享單車(chē)產(chǎn)品和服務(wù)作出規(guī)制：（1）共享單車(chē)本身必須是高品質(zhì)的、堅(jiān)硬的，裝有不易破壞和改造的硬件，使用年限應(yīng)當(dāng)達(dá)到5年，車(chē)輛制造信息必須向消費(fèi)者和交通部門(mén)披露;（2）必須7×24小時(shí)提供服務(wù)，必須安裝GPS設(shè)備并向舊金山交通局實(shí)時(shí)共享位置，向消費(fèi)者提供車(chē)輛相關(guān)數(shù)據(jù);（3）如果過(guò)度集中、地理分布不均衡，或者出現(xiàn)對(duì)原有的共享形成惡性影響，可以撤銷(xiāo)許可;（4）為了確保有充分的停車(chē)區(qū)域需安裝車(chē)架，車(chē)架由舊金山交通局安裝、由運(yùn)營(yíng)商支付費(fèi)用;（5）需要向監(jiān)管部門(mén)提交單車(chē)的養(yǎng)護(hù)、清理、維修計(jì)劃并經(jīng)批準(zhǔn);（6）設(shè)置全天候響應(yīng)的多語(yǔ)言網(wǎng)站、呼叫中心和移動(dòng)應(yīng)用交互系統(tǒng)以供消費(fèi)者反饋等;（7）安排隱私政策，確保消費(fèi)者的個(gè)人信息、財(cái)務(wù)信息、出行信息和使用記錄不被泄露;（8）每隔一個(gè)季度向消費(fèi)者至少提供一次安全教育課程;（9）必須以小時(shí)或短區(qū)間為計(jì)算單位，根據(jù)使用時(shí)長(zhǎng)或使用時(shí)長(zhǎng)和距離的組合確定費(fèi)率，且計(jì)費(fèi)依據(jù)必須事前清楚、易懂地告知消費(fèi)者;（10）必須有年度低收入消費(fèi)者項(xiàng)目，對(duì)收入較低的群體提供不要求押金，可承受價(jià)格的30分鐘以內(nèi)無(wú)限制使用的服務(wù);（11）運(yùn)營(yíng)商必須充分投保，包括針對(duì)道路和單車(chē)的損壞;（12）運(yùn)營(yíng)商必須向監(jiān)管部門(mén)支付公共財(cái)產(chǎn)維修養(yǎng)護(hù)基金，解決對(duì)公共財(cái)產(chǎn)造成的損失，支付公共部門(mén)用于清理和儲(chǔ)存違規(guī)停靠單車(chē)所發(fā)生的成本;（13）運(yùn)營(yíng)商必須至少每月一次，使用加密手段向監(jiān)管部門(mén)提交消費(fèi)者地理位置數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不能鎖定消費(fèi)者身份、支付方式、個(gè)人旅行歷史等;（14）對(duì)電子支付作出要求。

舊金山的做法和基于所有權(quán)而產(chǎn)生的規(guī)制不同，其出發(fā)點(diǎn)更側(cè)重于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利，并更加積極、全面地介入商業(yè)活動(dòng)之中。

至于第三種監(jiān)管模式，實(shí)際上更多是和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保政策、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合的指導(dǎo)或者引導(dǎo)，而不是規(guī)制。

比如，歐盟議會(huì)2001年開(kāi)始關(guān)注交通中的氣體排放、噪音以及健康、社會(huì)融入等問(wèn)題，制定了可持續(xù)交通政策，要求各成員國(guó)均應(yīng)實(shí)行環(huán)境友好型的公共交通建設(shè)，大力提倡自行車(chē)及步行，同時(shí)采用綜合交通政策，引入多方利益相關(guān)者參與規(guī)則制定等，以保證交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的快捷、高效、安全。

2013年，歐盟決定建立歐洲互通網(wǎng)絡(luò)，并在2015年通過(guò)規(guī)則細(xì)化，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包含自行車(chē)道）對(duì)經(jīng)濟(jì)和交通的影響，歐洲戰(zhàn)略投資基金對(duì)此提供資金支持。具體采用的規(guī)則和制度包括：（1）設(shè)定自行車(chē)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);（2）對(duì)行人提供保護(hù)，包括劃分自行車(chē)道和機(jī)動(dòng)車(chē)道;（3）在公路車(chē)輛收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中涵蓋了更多指標(biāo)，包括擁堵、污染、噪音等。在此基礎(chǔ)上，歐盟的一些城市開(kāi)始投入資金鼓勵(lì)自行車(chē)出行。歐盟的做法與中國(guó)的交通政策庶幾類(lèi)似，而與狹義的傳統(tǒng)規(guī)制有所區(qū)別。

對(duì)照上述三種監(jiān)管模式，檢討中國(guó)當(dāng)前紛紛擾擾的共享單車(chē)規(guī)制方案或者立法討論，就可發(fā)現(xiàn)，盡管各種研討、方案眾多，甚至可能啟動(dòng)中央層面立法，但其背后，并沒(méi)有搞清楚共享單車(chē)與其他互聯(lián)網(wǎng)+交通產(chǎn)業(yè)相比，涉及公共性的“傳送帶”是什么。說(shuō)到底，對(duì)規(guī)制或監(jiān)管的正當(dāng)性缺乏共識(shí)，是綱不舉而目不張的根源，也導(dǎo)致了許多主張難以自圓其說(shuō)。

那么，對(duì)共享單車(chē)進(jìn)行監(jiān)管的依據(jù)是什么？盡管行政許可法提供了界定監(jiān)管權(quán)力的規(guī)則，但仍然還是要回到公共利益的拷問(wèn)：是基于公共資源的占用？所有商業(yè)都是公共的？還是引導(dǎo)交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展？

監(jiān)管目的決定路徑選擇

層層拷問(wèn)之下，各城市的監(jiān)管?chē)L試，以及可能由交通部主導(dǎo)的中央層面的共享單車(chē)立法，需要反思之處不少。

討論這一問(wèn)題的核心，是要搞清楚對(duì)共享單車(chē)規(guī)制的正當(dāng)性是什么，也就是共享單車(chē)影響到公眾“傳送帶”是什么，這需要有數(shù)據(jù)和事實(shí)的檢驗(yàn)、分析和支持。不是所有城市的公共資源緊張水平都是一樣的，同時(shí)，單車(chē)、電動(dòng)車(chē)、汽車(chē)甚至摩托車(chē)的“傳送帶”也是不一樣的。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，不同的監(jiān)管模式?jīng)Q定了不同的內(nèi)容和導(dǎo)向，實(shí)際上也決定著政府干預(yù)力度。另一個(gè)要注意的問(wèn)題是監(jiān)管能力，包括監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)，誰(shuí)是最適合的規(guī)則設(shè)計(jì)和執(zhí)行者。更進(jìn)一步，還需要考慮監(jiān)管目的和內(nèi)容決定之后，采用何種方式去實(shí)現(xiàn)。

如果認(rèn)為共享單車(chē)的“傳送帶”主要是公共道路——現(xiàn)實(shí)中密密麻麻的單車(chē)已然占據(jù)了大片公共交通用地——這是許多城市率先開(kāi)始進(jìn)行規(guī)制的理由，這個(gè)正當(dāng)性最簡(jiǎn)單。但是，究竟誰(shuí)擔(dān)負(fù)著看護(hù)城市公共空間的職責(zé)，這在中國(guó)現(xiàn)實(shí)中是一個(gè)模糊問(wèn)題。

對(duì)于“占道經(jīng)營(yíng)”治理，顯然由地方，尤其是各個(gè)城市自行立法和執(zhí)法才是正確選擇，并具體由城管部門(mén)承擔(dān)職責(zé)，原因在于每個(gè)城市擁有的公共資源不同，對(duì)待共享單車(chē)的態(tài)度自然不同。

對(duì)占用公共資源者的規(guī)制，是要求經(jīng)營(yíng)者保證道路通暢等，另一些可能的做法，是通過(guò)征詢相關(guān)利益者（比如居民）的意見(jiàn)，過(guò)度地停車(chē)可能會(huì)影響到周邊居民的生活，或者通過(guò)收費(fèi)、罰款來(lái)調(diào)整車(chē)輛的亂停放等等。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，屬地管轄才是王道，中央層面的以交通部門(mén)為主導(dǎo)的立法，顯得缺乏監(jiān)管的正當(dāng)性。當(dāng)然，強(qiáng)行授權(quán)是可以的，但這不但已經(jīng)超出了交通部主要承擔(dān)城市間交通規(guī)劃實(shí)施的既有權(quán)限，同時(shí)，在當(dāng)下的制度體系內(nèi)，交通部門(mén)是否有能力去完成這種高水平監(jiān)管也要打個(gè)問(wèn)號(hào)，最大的可能是，執(zhí)法最終還是得依賴(lài)于城管部門(mén)。

如果是基于“所有商業(yè)都是公共的”這一前提而進(jìn)行規(guī)制，那就要考慮中國(guó)當(dāng)下共享單車(chē)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)是什么？這種規(guī)制的唯一樣本舊金山，持有的是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立場(chǎng)。中國(guó)的情況有所不同，當(dāng)下多如牛毛的共享單車(chē)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，迫使它們必須去討好消費(fèi)者，倒是如何維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，防止出現(xiàn)快速兼并，進(jìn)而產(chǎn)生壟斷是一個(gè)值得關(guān)注和研究的問(wèn)題——但這不在本文討論范疇內(nèi)。

競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，反壟斷的前提是私人/市場(chǎng)領(lǐng)域。舊金山的情況與中國(guó)不同，主要是競(jìng)爭(zhēng)水平不一樣，中國(guó)如果同樣采用許可制度，實(shí)際上抬高了市場(chǎng)門(mén)檻，會(huì)影響到原有的競(jìng)爭(zhēng)格局。

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的一般保護(hù)，應(yīng)當(dāng)是各地工商管理部門(mén)的職責(zé)，對(duì)于不公平交易或者限制消費(fèi)者的法定權(quán)利，工商履行好職責(zé)即可以解決大多數(shù)問(wèn)題。

將現(xiàn)有的監(jiān)管提議與舊金山的做法對(duì)比后可發(fā)現(xiàn)，幾個(gè)最重要的問(wèn)題恰恰被忽略：首先，自行車(chē)的質(zhì)量似乎被默認(rèn)了不是個(gè)問(wèn)題，但不要忘記，降低車(chē)輛的質(zhì)量和適行性，是競(jìng)爭(zhēng)的一種可能策略，也關(guān)乎用戶的安全;其次，如果作為公共交通組成部分，就要在服務(wù)密度、時(shí)間上遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)并不能僅僅掌握在公司之中;第三，盡管每家公司都想利用大數(shù)據(jù)獲得衍生價(jià)值，但如何保護(hù)消費(fèi)者的隱私信息，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管政策的優(yōu)先考慮項(xiàng);第四，盡管在激烈競(jìng)爭(zhēng)的中國(guó)共享單車(chē)市場(chǎng)，公平價(jià)格和普遍服務(wù)似乎不是問(wèn)題，也有很多制約這些公司隨意改變價(jià)格的方法（比如有城市提供免費(fèi)的公共自行車(chē)），但是競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)并不是一成不變的。

這些基于公共商業(yè)活動(dòng)而產(chǎn)生的消費(fèi)者導(dǎo)向的規(guī)則，似乎在當(dāng)下的討論中并無(wú)聲息，而它們每一個(gè)層面其實(shí)都需要很多技術(shù)指標(biāo)來(lái)作出規(guī)定。

當(dāng)然，如果考慮到中國(guó)法律長(zhǎng)于宣示，專(zhuān)于授權(quán)，中央的立法層面倒是也可以把前兩者結(jié)合起來(lái)，授權(quán)不同分工和不同層次的機(jī)關(guān)去實(shí)施監(jiān)管。比如，中央層面關(guān)注消費(fèi)者權(quán)益，地方層面關(guān)注公共資源占用，可以防止各種拍腦門(mén)的監(jiān)管措施，也是可以接受的有為方案。

此外，如果將共享單車(chē)上所產(chǎn)生的國(guó)民健康、環(huán)保價(jià)值、緩解交通擁堵等價(jià)值上升到交通政策層面，作為傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃和設(shè)計(jì)者，交通部門(mén)倒是可以在規(guī)劃未來(lái)交通模式之中有所做為，比如可以出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，采用歐盟的方式去推動(dòng)自行車(chē)在交通中的更廣泛使用。然而，這更多是一種產(chǎn)業(yè)指引，其規(guī)劃和實(shí)施更多采用的是鼓勵(lì)、引導(dǎo)，并不是嚴(yán)格意義上的規(guī)制。

由于共享單車(chē)平臺(tái)沉淀了巨額押金，坊間擔(dān)憂可能會(huì)被企業(yè)不當(dāng)使用，從而發(fā)生無(wú)法退還或“擠兌”的問(wèn)題，甚至還存在“企業(yè)跑路”的風(fēng)險(xiǎn)。的確，將客戶的錢(qián)挪做別的事情，可能會(huì)引發(fā)無(wú)法償還的情況，不過(guò)這對(duì)監(jiān)管者而言，頂多是一個(gè)企業(yè)內(nèi)的“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，而不是全社會(huì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（這是金融監(jiān)管的最主要理論依據(jù)），無(wú)需過(guò)于擔(dān)心。

首先，出于競(jìng)爭(zhēng)的需要，已經(jīng)有公司取消了押金;其次，各種會(huì)員卡、預(yù)付費(fèi)等現(xiàn)象一直都存在，這可能是公司向顧客融資的途徑，取消押金的公司肯定融資能力更強(qiáng)，限制這種融資也會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響;再次，在某種意義上這是一個(gè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度問(wèn)題，如果工商部門(mén)或者消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)能夠參與到問(wèn)題押金退還交易中，事實(shí)上就會(huì)形成對(duì)公司濫用押金的制約，一旦不能償還就會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（資不抵債），而這是對(duì)公司治理最有力的制約。

事實(shí)上，只要有交易就會(huì)有違約風(fēng)險(xiǎn)，都可能會(huì)出現(xiàn)跑路賴(lài)賬，法律不可能將每一家公司都當(dāng)成銀行或者證券公司來(lái)對(duì)待，進(jìn)行介入式的資金監(jiān)管。

2017年5月8日，在北京一座地鐵站附近，停放著密密麻麻共享單車(chē)。

在我看來(lái)，不斷強(qiáng)調(diào)押金風(fēng)險(xiǎn)，反映了人們對(duì)于共享單車(chē)企業(yè)的“性惡論”假定，以及有別于其他行業(yè)的歧視。對(duì)于突破地域的、全國(guó)性的共享單車(chē)公司，擁有自由調(diào)動(dòng)資金的能力，如果擔(dān)心不能保證押金的安全，完全可以通過(guò)法定義務(wù)要求其購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。

順便提一下引發(fā)輿論熱議的“國(guó)民素質(zhì)”問(wèn)題，哪些用戶損壞自行車(chē)，共享單車(chē)公司更有能力和積極性去查證，教育和監(jiān)督用戶的職責(zé)交給他們就可以了。至于損害他人財(cái)產(chǎn)，已經(jīng)有明確的法律規(guī)則，只是一個(gè)執(zhí)法實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)的爆發(fā)增長(zhǎng)恰恰說(shuō)明國(guó)民素質(zhì)并沒(méi)有想象中那么低。

總之，無(wú)論未來(lái)采取哪種監(jiān)管或規(guī)制方式，仍然需要在每一個(gè)步驟中貫徹成本收益最優(yōu)的原則，這恰恰是當(dāng)前的中國(guó)式規(guī)制容易忽略的。

最后還是強(qiáng)調(diào)一下，“解鈴還須系鈴人”，如果中國(guó)的共享單車(chē)公司自認(rèn)是負(fù)責(zé)任的公民，關(guān)注長(zhǎng)期利益，就有必要把更多精力放在保護(hù)消費(fèi)者、提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題上。免除政府不當(dāng)干預(yù)的最好方式，是組織起真正有公心的行業(yè)協(xié)會(huì)，自己把自己約束起來(lái)。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中心聯(lián)席主任，編輯：朱弢）