“城中村”要改造好，也要治理好

范逢春

【摘要】“城中村”社區(qū)兼具鄉(xiāng)村社會和城市社會雙重特質(zhì)，作為特殊的“物質(zhì)—經(jīng)濟(jì)—社會—文化”的空間形態(tài)，社區(qū)治理呈現(xiàn)高度的復(fù)雜性、敏感性和探索性。目前，對“城中村”改造中的社區(qū)治理，存在理念上認(rèn)識不到位、體制上改革不徹底、機(jī)制上設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)的問題。“城中村”改造中的社區(qū)治理，需要進(jìn)行理念再造、體制改革與機(jī)制創(chuàng)新，需要把握法治化、民主化與科學(xué)化三條主線。

【關(guān)鍵詞】“城中村” 社區(qū)治理 制度創(chuàng)新 【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“城中村”是我國城市化變遷中的一種特有現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村被動城市化的產(chǎn)物。作為“都市里的鄉(xiāng)村”，“城中村”已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市整體功能的發(fā)揮，影響到新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，對“城中村”進(jìn)行改造已是當(dāng)務(wù)之急。在“城中村”改造中，“城中村”社區(qū)的有效治理是社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求，是城市治理的重要任務(wù)，是社會治理的重大課題，關(guān)系到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。作為“過渡型社區(qū)”“發(fā)展型社區(qū)”，“城中村”社區(qū)治理相較于一般城市社區(qū)治理或農(nóng)村社區(qū)治理，其牽涉的利益更加多元，面臨的矛盾更加復(fù)雜。要有序推進(jìn)“城中村”改造中的社區(qū)治理創(chuàng)新，需要對其進(jìn)行“理念—體制—機(jī)制”多重視角的理論審視，需要對其進(jìn)行“政府—市場—社會”多重邏輯的制度創(chuàng)新。

“城中村”社區(qū)治理呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、敏感性和探索性

要推進(jìn)“城中村”改造中的社區(qū)治理創(chuàng)新，必須準(zhǔn)確把握“城中村”改造中社區(qū)治理的特點(diǎn)。“城中村”社區(qū)兼具鄉(xiāng)村社會和城市社會雙重特質(zhì)，作為特殊的“物質(zhì)—經(jīng)濟(jì)—社會—文化”的空間形態(tài)，社區(qū)治理呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、敏感性和探索性。

“城中村”改造中社區(qū)治理的復(fù)雜性。“城中村”社區(qū)治理的復(fù)雜性源于“城中村”社區(qū)本身的復(fù)雜性，體現(xiàn)在人員構(gòu)成的“混雜性”、社會形態(tài)的“過渡性”以及管理體制的“二重性”等方面。人員構(gòu)成的“混雜性”是指“城中村”居住人口主要包括具有村籍的原住民和大批外來的暫住人口，而且往往暫住人口規(guī)模大幅超過原住居民的規(guī)模；同時(shí)不同層次、不同職業(yè)、不同學(xué)歷、不同技能的各種人混雜在其中生活。社會形態(tài)的“過渡性”，是指“城中村”社區(qū)的生活方式和生活水平都已經(jīng)基本城市化了，但由于“城中村”社區(qū)的相對封閉性，帶有明顯的“村落社區(qū)”特征，與“街道社區(qū)”或者“單位社區(qū)”都有較大的不同，仍然是以血緣、親緣、宗緣和地緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的互識社會。管理體制的“二重性”是指“城中村”社區(qū)是我國在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊社區(qū)，既是城市社區(qū)組成的一部分，在城市政府治理體制中運(yùn)行，同時(shí)又屬于農(nóng)村社區(qū)，在社保制度、土地制度、戶籍制度等方面受農(nóng)村社會治理體制的規(guī)范。因此，“城中村”社區(qū)在管理體制上存在雙重體制的交叉，其社區(qū)復(fù)雜性帶來了一系列的社會治理難題。

“城中村”改造中社區(qū)治理的敏感性。當(dāng)前的社會背景下，“城中村”改造中社區(qū)治理具有極大敏感性，這種敏感性在于“城中村”改造中的社區(qū)實(shí)質(zhì)上成為了我國社會矛盾最突出、最集中、最復(fù)雜的區(qū)域。一方面，由于地方政府管理與村民自治之間存在一定的沖突，導(dǎo)致“城中村”已成為“問題村”的代名詞。社會問題形式多樣，主要有居住環(huán)境惡劣、公共服務(wù)滯后、社會治安惡化、賄選現(xiàn)象盛行、村官違紀(jì)犯罪較多等。另一方面，“城中村”改造意味著巨大的利益調(diào)整，在巨大的利益調(diào)整中極易誘發(fā)激烈的社會沖突，在“城中村”改造中，往往征地拆遷矛盾突出、村民上訪不斷乃至群體性事件頻現(xiàn)，可見，“城中村”改造中的社區(qū)治理極具敏感性。

“城中村”改造中社區(qū)治理的探索性。中國社會的轉(zhuǎn)型是綜合性、整體性和系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)型社會變遷，這種社會變遷覆蓋了政治制度、經(jīng)濟(jì)方式、社會生活與文化習(xí)俗等諸多領(lǐng)域，是一種全面的社會變革。我國“城中村”改造中的社區(qū)治理正是這種全面社會變遷的縮影。“城中村”改造中社區(qū)治理在秉承“鄉(xiāng)政村治”的前提下，存在著一定的“非正規(guī)性”特征。這種“非正規(guī)性”體現(xiàn)為治理理念的表意性、治理制度的臨時(shí)性、治理措施的隨意性。在治理理念層面，沒有形成能夠有效整合社區(qū)居民的價(jià)值認(rèn)同；在治理制度層面，目前的制度安排無法有效提供滿足社區(qū)居民需求的公共產(chǎn)品；在治理措施層面，既有的措施設(shè)計(jì)都無法解決“城中村”的拆遷補(bǔ)償、企業(yè)改制、資產(chǎn)處置、村務(wù)管理中的利益之爭。正是這種“非正規(guī)性”，給未來社區(qū)治理主體多元化、制度多樣化、機(jī)制多重化的探索提供了最豐富的沃土。

“城中村”社區(qū)治理存在理念上認(rèn)識不到位、體制上改革不徹底、機(jī)制上設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)的問題

“城中村”改造中社區(qū)治理問題出現(xiàn)，是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段中產(chǎn)生的國情性矛盾、城市體制與農(nóng)村體制二元的結(jié)構(gòu)性矛盾、公共需要與個(gè)人需要的利益性矛盾的必然產(chǎn)物。目前，對“城中村”改造中社區(qū)治理，存在理念上認(rèn)識不到位、體制上改革不徹底、機(jī)制上設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)的問題。

“城中村”改造中社區(qū)治理的理念闕如問題。針對“城中村”改造中社區(qū)治理，目前存在四個(gè)方面的認(rèn)識偏差。第一，將“城中村”改造簡單理解成為“景觀城市化”，采取簡單的“推倒重建”，掉入了“見物不見人”窠臼，沒有“綜合治理”思維；第二，認(rèn)為“城中村”改造就是“化鄉(xiāng)為城”，堅(jiān)持單線性發(fā)展道路，忽略了城鄉(xiāng)雙向互動共融，沒有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”思維；第三，在“城中村”改造治理中，走“外延發(fā)展”發(fā)展道路，單純以外在終結(jié)“城中村”為使命，沒有“內(nèi)涵發(fā)展”思維；第四，過于注重“經(jīng)濟(jì)效益”和“社會穩(wěn)定”，突出所謂的“經(jīng)濟(jì)社會優(yōu)先”，忽略居民的思想觀念問題，沒有“全面發(fā)展”的思維。

“城中村”改造中社區(qū)治理的體制不適問題。這種體制問題主要體現(xiàn)在“城中村”社區(qū)治理中缺少專門性法律依據(jù)、地方政府管理進(jìn)退兩難、村民自治流于形式等幾個(gè)方面。在“城中村”改造中，目前我國還沒有出臺一部全面系統(tǒng)的規(guī)范“城中村”社區(qū)治理工作的法律法規(guī)，已有的《土地管理法》《城市規(guī)劃法》和《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)對此項(xiàng)工作都僅僅提供原則上的指導(dǎo)，無法為“城中村”改造中社區(qū)治理提供清晰、系統(tǒng)、有力的法律支撐。地方政府在“城中村”改造的問題上，陷于“壓力極大、能力有限、責(zé)任無限”的困境之中。“城中村”社區(qū)的面貌確實(shí)與城市環(huán)境不協(xié)調(diào)，極大地影響城市發(fā)展質(zhì)量，同時(shí)在上級的政績考核中，“城中村”改造往往是考核體系中的重要內(nèi)容，一部分“城中村”社區(qū)居民對開展“城中村”改造有急迫的要求，地方政府被置于這樣的壓力下，也希望能夠努力搞好“城中村”改造。但是地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又不足以應(yīng)對村民的拆遷補(bǔ)償與安置善后。在“城中村”改造中，出現(xiàn)的一切問題最終都需要地方政府承擔(dān)責(zé)任。在社區(qū)自治中，“城中村”的共產(chǎn)黨基層組織、居民自治組織和股份合作制經(jīng)濟(jì)組織三種力量往往都不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，協(xié)商民主得不到很好落實(shí)，部分“城中村”社區(qū)還在依靠村落傳統(tǒng)和家族紐帶進(jìn)行一些最基本的治理。這些問題導(dǎo)致“城中村”社區(qū)治理績效走向衰微。

“城中村”改造中社區(qū)治理的機(jī)制不暢問題。創(chuàng)新社會治理需要建立“調(diào)節(jié)、限制、疏導(dǎo)人們利益行為的一套機(jī)制”，“城中村”改造中不同區(qū)域、不同群體、不同階層之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制對于社會治理質(zhì)量有直接的影響。就“城中村”改造這一活動而言，涉及廣泛的利益，地方政府、開發(fā)商、村民作為利益相關(guān)者之間存在復(fù)雜的博弈關(guān)系。由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，“城中村”土地快速升值，土地具有較高的級差地租，“城中村”居民往往能夠獲取較高土地利益。對“城中村”進(jìn)行改造，涉及到利益的重大調(diào)整。政府是“城中村”改造的主要推動者，有追求政績的強(qiáng)勁動力，同時(shí)也期望通過“城中村”改造獲得收益；開發(fā)商擁有雄厚資本，期望通過“城中村”改造盡可能牟取利益；村民也希望獲得集體土地增值的全部收益。成功的“城中村”改造需要平衡的利益分配，地方政府、開發(fā)商、村民之間的利益如何分配是下一步工作的重點(diǎn)。

“城中村”社區(qū)治理要以法治化、民主化與科學(xué)化為主線

作為一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“城中村”改造中社區(qū)治理需要進(jìn)行理念再造、體制改革與機(jī)制創(chuàng)新。在“城中村”改造社區(qū)治理創(chuàng)新中，需要把握時(shí)代特征，體現(xiàn)時(shí)代精神，符合時(shí)代潮流，要從全局性和戰(zhàn)略性的高度充分認(rèn)識問題的重要性；要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要堅(jiān)持認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實(shí)改善民生，提升社區(qū)治理水平，把法治化、民主化與科學(xué)化作為“城中村”改造中社區(qū)治理創(chuàng)新的三條主線。

推進(jìn)“城中村”改造中社區(qū)治理的法治化。要實(shí)現(xiàn)“城中村”改造中社區(qū)治理的“善治”，保證社會治理質(zhì)量，必須用法治的理念去統(tǒng)領(lǐng)社會治理制度構(gòu)建、機(jī)制設(shè)計(jì)與行為實(shí)施，在社會治理的立法、執(zhí)法與司法等基本環(huán)節(jié)積極轉(zhuǎn)變，提升“城中村”改造中社區(qū)治理的法治品格。“城中村”改造中社區(qū)治理問題，涉及戶籍管理制度、土地利用制度、財(cái)政金融制度、城市管理體制、行政管理體制等復(fù)雜問題。國家應(yīng)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，廣泛征求各方人士，特別是“城中村”社區(qū)居民意見，出臺專門的法律法規(guī)，明確各方的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范“城中村”改造中社區(qū)治理政府的治理行為、市場的投資行為、居民的參與行為。要加強(qiáng)執(zhí)法，保障“城中村”居民的合法權(quán)益不受侵犯，保護(hù)“城中村”集體資產(chǎn)不受損害。同時(shí)通過公正司法，確保地方政府的治理行為合法。

推進(jìn)“城中村”改造中社區(qū)治理的民主化。首先，要加強(qiáng)“城中村”社區(qū)的黨組織建設(shè)，使之成為凝聚、整合社區(qū)的政治核心。“城中村”社區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起組織、教育、管理黨員的功能，要努力組織社區(qū)黨員參與社區(qū)治理；支持社區(qū)居委會依法履行自治功能；要積極宣傳黨的路線方針政策，幫助社區(qū)居民樹立正確的價(jià)值觀念，引導(dǎo)居民群眾參與社區(qū)建設(shè)；大力培育和發(fā)展社會組織。其次，要推動“城中村”社區(qū)的多元治理，使之成為解決“城中村”社區(qū)治理問題的核心思路。要擺脫完全依賴政府的管理機(jī)制，同時(shí)也不能過于依賴市場機(jī)制以及自治機(jī)制，而應(yīng)將“自上而下”的管理和“自下而上”的參與相結(jié)合，致力于多元主體之間的合作，實(shí)現(xiàn)治理主體的多樣性。最后，要擴(kuò)大“城中村”社區(qū)的基層民主，大力推進(jìn)協(xié)商民主，全面加強(qiáng)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，提升“城中村”社區(qū)治理的民主品質(zhì)。

推進(jìn)“城中村”改造中社區(qū)治理的科學(xué)化。為提升“城中村”改造中社區(qū)治理績效，需要提升“城中村”改造中社區(qū)治理的科學(xué)品位。在“城中村”改造中，社區(qū)治理實(shí)施目標(biāo)要由“靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)”向“動態(tài)實(shí)施”轉(zhuǎn)變，治理理念要由“空間上的城市化”向“人的城市化”轉(zhuǎn)變，治理模式要由“政府主導(dǎo)”單一模式向“自主推動型、企業(yè)實(shí)施型、政府主導(dǎo)型”多樣化模式轉(zhuǎn)變，治理策略要由“統(tǒng)一安排”向“一村一策”轉(zhuǎn)變。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，行政管理系主任）

【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“縣域社會治理質(zhì)量差異及其影響因素的實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號：16BZZ061）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①田莉：《“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評析——兼論鄉(xiāng)村—城市轉(zhuǎn)型期的矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，1998年第5期。

②盧俊秀：《從“鄉(xiāng)政村治”到“雙軌政治”：城中村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型——基于廣州市一個(gè)城中村的研究》，《西北師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2013年第6期。

③陳嫈郁：《治理理論與國家職能的辯證：英國觀點(diǎn)》，《政治科學(xué)論叢》，2012年第3期。

④李培林：《巨變村落的終結(jié)》，《中國社會科學(xué)》，2002年第1期。

責(zé)編/溫祖俊 美編/李祥峰