社會保障視角下宅基地“供給側”改革之探析

薛玉飛

摘 要：“宅基地‘供給側改革”觀點是供給側改革、宅基地制度改革相結合的產物，我國當前的供給側改革中對于土地要素的供給要求突出，與此同時，宅基地改革是土地改革中的重要組成成分。為確保“重大改革要于法有據”，基于社會保障角度，建議制定《農村宅基地管理法》，妥善解決與農民權益密切相關的社會保障問題。

關鍵詞：社會保障；宅基地改革；供給側改革

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.013

Analysis of the Reform of Rural Homestead "Supply Side" under the Perspective of Social Security

XUE Yufei

（Law School， Xinjiang University of Finance and Economics， Urumqi， Xinjiang 830012， China）

Abstract： The view of "reform of the rural homestead 'supply side'" comes from both the reform of supply side and the land reform， currently in China the requirement on the supply side for the supply of land in the reform of supply side， and the land reform is an important component in land reform. In order to ensure "the major reforms according to the law"， based on the point of social security， the law of rural housing land administration was formulated for proper settlement of the social security problem related to the peasants' rights and interests.

Key words： social security； rural homestead reform； the reform of supply side

1 宅基地“供給側”改革的由來

近些年來，農村土地改革舉步維艱，關于農村土地改革的建議往往都會遭遇“法律或者現實條件不成熟”的理由而被擱置，造成農村土地的大量浪費，甚至在一些地方形成“空心村”。而人口增加又要占地導致人減地增，無形之中村莊用地不斷擴大，農村土地資源利用效率日益下降，宅基地問題在農村土地問題中日益放大（圖1）。因此，宅基地改革不能只有轟轟烈烈的上半場，還需要深化改革，進一步針對農村宅基地問題，將土地改革的下半場堅決進行下去，而借助在2015年末提出的“供給側改革”就是一個無與倫比的契機。2016年中央一號文件是繼中央財經領導小組第十一次會議和第十二次會議之后，將供給側結構性改革用來解決當前“三農”難題的重要實踐形式和有效途徑，這從一定角度體現出黨和國家對于運用供給側改革解決“三農問題”的支持。

當下供給側改革必須注重傳統的土地要素改革，土地改革對于經濟整體效率的影響顯而易見。目前，對于土地供給側結構性改革的思考聚焦于農村土地制度的改革，以此寄希望于盤活農村土地資源，但是如何改革才能做到邏輯上的順理成章，如何有針對性地布局土地供應改革的舉措，是土地改革的難點也是應當把握的核心。而在農村土地供給側結構性改革中，農村宅基地改革始終是無法回避的話題。

2 宅基地“供給側”改革的核心

宅基地正是經歷了中國各個時期的社會變遷，它的現實價值也在悄悄地隨著社會變化而變化，從最初側重“社會穩定性”考量一直發展到當今側重“財產權利性”爭論。隨著宅基地的“用益物權”屬性被重新定位和不斷完善，宅基地改革正在沿著這一主線而展開，在保障宅基地的“社會保障”屬性下，如何挖掘宅基地的“財產權利”屬性成為討論的焦點。宅基地問題尤其是宅基地退出僵持造成空心村現象、農村宅基地閑置等已經被諸多專家深入研究，其導致村莊用地不斷擴大，嚴重影響農村土地利用效能。2015年初，《關于農村宅基地制度改革試點工作意見》（其全稱為《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為避免重復，以下簡稱《意見》）正式頒布，在《意見》的指導下，各試點地區正在有條不紊地進行試點工作。因此，農村宅基地改革更應該是農村土地供給側結構性改革特別值得關注的重點。

農村宅基地“供給側”改革的核心主要是激發宅基地“財產權利”屬性，保障和完善宅基地用益物權，探索農村宅基地的“流轉”制度，增加農村農民的財產性收入。但是反觀宅基地的社會歷史變遷，這一制度具有鮮明的“時代性”；同時，其根本出發點是維護農村社會穩定即“穩定性”，以此發揮農村宅基地的社會保障作用。因此，按照這樣的邏輯，宅基地供給側改革的思路已經清晰：就是在政府主導的框架下，立足于宅基地的“穩定性”和“時代性”兩大特性，逐漸破除政府單一化供應主體局面，基于農村農民自愿的前提下，允許農民將符合一定“條件”的宅基地使用權“對外”流轉[1]，從而既將農民宅基地使用權“變現”成為財產權利，提高農村農民收益，也提升宅基地配置利用效率。任何制度都是博弈的產物，為適應新的需求而調整機制是必然結果，對于農村土地改革應當以農村宅基地供給側結構性改革作為一個重要的突破口。

3 宅基地“供給側”改革的必要性

當前，宅基地改革圍繞以“破除城鄉二元結構”為核心而展開，不可否認，這一核心內容的定位與國家政策的緊密相連。反之，重新審視宅基地的“歷史性”和“穩定性”屬性，從而宅基地“供給側”改革就應該立足于這兩個特性，在最大范圍內將基于宅基地使用權產生的“派生權利”賦予農民，那么如何保障“派生權利”變成“財產權”，這更應該是宅基地改革的核心。宅基地問題的供需矛盾不是數量的矛盾，而是質量與結構的錯位，也就是宅基地“供給側”結構性改革強調供給質量和效率。

在我國，政府是宅基地的唯一供應主體，宅基地使用權流轉受到限制，宅基地沒有實現市場化供應，更談不上多元化的市場供應，這也就導致了農村宅基地閑置問題以及由此形成“空心村”現象更加泛濫化，最終導致宅基地“占有”土地的利用效率低下，宅基地所占土地逐漸變為“死地”。除此之外，宅基地問題的形成還受外在多因素推動，比如村民自治“畸形”、農村宅基地“觀念、風俗”（圖1）、農民工市民化、農村大學生城市就業、宅基地繼承等。因此，究其深層次原因，宅基地供應沒有體現“市場化”內涵是最根本原因，導致宅基地無法流轉，農村農民的宅基地無法變現成為“財產”，因此，在農村宅基地“社會保障”和“財產權利”兩個屬性的博弈中，必須探索關于宅基地“基于社會保障激發財產權利，反之，量化財產權利維護社會保障”這么一條最佳的改革路徑。

4 宅基地“供給側”改革之制度保障

4.1 宅基地方面專門立法建議——《農村宅基地管理法》

為積極配合黨和國家的政策實施，國內專家學者對于宅基地改革也在積極建言獻策，但是鮮有針對宅基地制度改革提出立法建議，“重大改革要于法有據”恐有成為紙上談兵的危險，因此進行宅基地制度改革必須堅持立法先行，尋找法律和政策的契合點。未來，我國民法典應當在制定內容方面體現宅基地改革成果，打破長期以來城鄉二元結構給農民利益侵害的格局，適應市場經濟發展的需要，切實保障廣大農民根本利益[2]。

制定法律是一個循序漸進的過程，“他山之石，可以攻玉”，法治發展的歷史經驗表明，法律移植必須注意到法律的本土性特點，應當兼顧本土化與國際化。比如英國《土地法》中確立的“地產中心主義”，其注重以土地的利用為核心[3]；德占時期青島土地法中的“平衡發展”立法原則與土地增值稅立法實踐的兩大內在特點[4]。借鑒國內立法，與我國早在1994年7月5日就通過了《中華人民共和國城市房地產管理法》專門法律制定相比，關于農村宅基地的一系列法律法規卻散見于各類法律法規中，而且法律規范內容較為抽象，致使實施起來人為主觀性較強。面對當下農村土地改革尤其是宅基地改革，結合供給側改革針對土地生產要素的供給質量和效率的要求，在立法層面建議整合關于宅基地的立法，基于宅基地改革的試點地區經驗總結，保持農村宅基地立法的前瞻性，將目標定位于宅基地專門立法[5]：在條件成熟而且有必要進一步深化宅基地改革時，正式制定《中華人民共和國農村宅基地管理法》。

為確保在改革進行至改革完成時期，通過制度的法律化確保社會經濟發展，以下幾點值得思考：第一，建立宅基地改革進行時期的應急規范，倉促立法或修法難免患得患失，可行的途徑為以國土資源部牽頭各部門合作制定規章或規范性文件，破解宅基地改革過程中的制度束縛，例如“一戶一宅”制度、“房地一體”制度等；第二，加強宅基地改革政策配套的“靈活化”法規規制；第三，在宅基地改革成果足夠經得起考驗時，國家應在各地關于宅基地改革過程中制定的法律文件基礎上，制定《農村宅基地管理實施條例》或者《農村宅基地管理法》。

4.2 妥善解決社會保障問題

十八屆三中全會《決定》指出選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓[6]。同時，公平與效率兼顧[7]是私法的兩大重要原則，我國在農村宅基地取得上確立公平原則，但是在現實農村中，其主旨已經被農民狹義化理解——形式公正，導致公平原則的實質性一直被壓抑甚至逐漸被遺忘，這才是農村宅基地問題的關鍵。效率原則貫徹務必吸取公平原則實施的經驗教訓，在“量”與“質”之間的博弈中，緊緊把握住“質”的核心內涵，以此逐次推動“量”，黨中央和國家提出“供給側改革”就是審時度勢之下做出的英明之舉。如何在改革進行至改革完成時期，通過制度的法律化確保社會經濟發展值得思考[8]。

在我國，社會保障[9]意味著人民群眾的根本利益和意愿，個人的權利尊重和保護。宅基地所具有的社會保障功能和財產功能，在宅基地制度改革歷程中必須始終貫徹，兼顧公平和效率的需求，激活宅基地用益物權法律屬性職能，嘗試逐步放開宅基地使用權的流轉，完善農村宅基地使用權退出機制。宅基地退出機制必然對農村村民自治體制形成沖擊，例如“農民工市民化”導致的農村社會中的村民脫離農村，“宅基地流轉”導致的“外來人”問題，這些客觀存在的現實變化考驗著“農村自治”的承受力。面對這些必然存在的風險，肯定需要政府建立更為完善的制度保障，不能打破“城鄉二元結構”，卻出現其他類似的結構障礙，例如徘徊在農村和城市的“無接收人員”。隨著“農民工市民化”進程的不斷推入，進城農民的再生存能力引起廣泛關注。這些農民，將宅基地使用權退出，脫離農村經濟組織的保障，遠離農村“血緣”“親情”的社會維系，更多是以被城市居民視為“外來人身份”，其文化差異和社會認知高低，更重要的是生存維系方式，都影響著其在城市再生存的能力[10]。

參考文獻：

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