農村土地集體產權的主體化及其治理機制

任東峰

摘要：農村土地集體產權是當前農村改革的核心問題，是新農村建設需要重點解決的難題。土地是農民群眾賴以生存的重要生產資源，是社會大眾普遍關心的核心問題。在現階段我國社會不斷發展轉型的全新歷史時期，如何讓農村實現快速發展，讓農民真正增產增收就在于如何看待土地所引發的一系列的問題，找到問題的根源才能及時將問題解決。本文主要結合實際情況，就農村土地集體產權主體化和治理機制進行了分析，希望通過本次研究對同行有所助益。

關鍵詞：農村土地集體產權；主體化；治理機制

長期以來，我們在對整個產權制度進行分析的過程中，總是在有意、無意的回避一個問題，那就是農村長期發展過程中依托了一個相對比較弱的產權，這個產權就是農村土地集體產權，這也是三農等諸多農村問題產生的根源。長久以來，我國農村集體資產不明晰、所有權被虛置等問題突出。過去農村集體資產遺留的一些問題導致許多農民權益受到損害，想要進行農村集體資產的頂層設計，首先要清查核資，進行集體成員認定，以此保障他們的收益分配權。2016年，農業部發出消息顯示，將會進一步擴大農村承包地確權登記頒證省試點至22個，與此同時，能讓農民變成村集體“股東”的農村集體資產折股量化改革試點正在全國多個地區推開。農村土地確權是實現農村土地集體產權主體化的主要途徑，在未來需要我們深度研究分析。

1 農村土地集體產權的主體化

在集體產權可以分割的條件下，不同的權利項可以包含不同的主體，但是這些不同主體之間的關系是根據集體所有權的性質、形式和職能而開展的。因此，實現農村土地集體產權的主體化是集體產權主體化的主導方向，其可使農村特定范圍內的土地歸屬于某一個農民集體，也就使得這些特定的土地成為農民集體所屬的財產和資源。只有明確了集體土地的主體歸屬關系之后，土地的性質、形式和作用才能得以最終確立；對集體土地占用、使用和支配的各項權利組成的復雜產權才可以有序的形成；同時也才能在農村社會中確立一種科學的財產秩序；農村土地集體產權的主體化才能夠形成明確的物權和產權，保護農民群眾的合法權益，同時還能夠極大促進農民群眾農業生產的積極性，這是農村土地集體產權主體化的主要作用。

目前，在我國法律體系中規定農村土地屬于鄉鎮、村集體和村民組織集體所有，但是在法律體系中沒有明確鄉鎮、農村和農民之間主權的邊界和范圍。由于不同地區農村經濟發展水平存在很大的差異性，同時還存在顯著的文化差異，農村土地占有關系表現為多種多樣的形式，法規在制定過程中很難全面照顧到。盡管在上世紀我國出臺的《土地管理法》中規定應該農民集體土地進行確權登記頒證，但是具體工作并沒有全面開展。

進入新世紀以來，特別是黨的十八大系列會議對農村集體土地確權頒證高度重視，2011年國土資源部、農業部和財政部聯合頒發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，其中明確規定了要加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等權屬確權頒證工作，確保農民群眾的土地物權。這項工作在確認農民集體、農民和土地長期穩定的的產權關系方面發揮了積極作用。

2 農村土地集體產權的主體化機制分析

2.1 在原有集體土地產權制度下，通過維護農民群眾合法權益緩解當前矛盾

首先，穩定農民群眾的土地產權。在2002年頒布的《土地承包法》使得農民群眾土地使用權有了明確的法律依據。現階段，農村集體土地產權確權頒證工作需要在很長一段時間內才能完成，因此，需要繼續堅持三級所有的土地產權制度，在農民群眾市場中的對等話語權尚未形成之前，要依靠法規保護農民群眾的合法權益。

其次，明確土地用途權責。在農村集體土地使用過程中，要明確農民群眾、政府和村集體以及開發者之間關系和權責。政府在土地流轉、開發利用等環節只起到監督和服務引導作用。對于用于公共建設用地而征地的必須嚴格限制和審查。要保證農民個體、村集體和開發者中之間保持平等的市場主體地位，按照市場化原則，體現土地在市場的價值和作用，實現土地使用權的自動流轉。

同時，還要保證被征用土地農民的補償標準符合市場價值，確定補償最低限額，補償價格以市場為準；最后，通過立法提高農民群眾的參與權。農民群眾在土地征用過程中，對市場信息的了解十分有限，處于弱勢地位，保證農民群眾直接參與到征地談判過程中，可以保證征地結果的合理性和科學性。在收益方面，承包權范圍內的土地補償費應該完全歸屬農民。

2.2 限制政府部門的征地權限

首先，明確界定公共土地概念，限制政府隨意征地行為。政府部門要完全退出非公共用途的土地農轉非過程，不能參與市場主體的談判過程，最后土地征用的結果在行政部門的認定主要體現出政府部門公信力。

其次，強化對政府監督，提升政府服務職能。在現階段的管理體系下，應該從我國具體國情出發，應該進一步明確城市用地和農村用地的區別，強化兩者之間區別，農村土地轉為城市用地必須有嚴格的程序保障，最終實現土地的集約化利用。

最后，要對農村集體土地產權制度進行長遠的規劃。在農村地區逐漸設立土地承包權的繼承權和抵押權，進一步改進現有土地的登記制度，對土地租用、流轉和承包行為進行嚴格規范，另外要進一步限制政府部門參與農村集體土地調整的權利和征地權利，真正實現農村土地集體產權的主體化。

參考文獻：

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（作者單位：山東省鄆城縣國土資源局）