基于全過程控制的旅游安全管理研究

摘要：指出了目前旅游安全管理手段主要是把注意力集中在安全事故救援和應急處理等末端治理上，雖能在一定時期或在局部地區起到一定積極作用，但很難從根本上解決旅游安全問題。引入安全理論及系統理論，提出了將旅游安全整體預防控制理念和本質安全設計理念持續運用到安全管理的全過程中，采取從旅游安全規劃、旅游安全立法以及旅游安全設施“三同時”制度的源頭管理開始，再到旅游安全標準化實施、旅游安全執法隊伍建設、規范旅游安全警示標識標牌、建立旅游安全管理全員教育培訓制度和強化旅游安全主體責任的過程管理，最后到應急響應、應急救援和基地建設的末端管理的全過程管理方法，旨在從全過程控制角度來消除和減少旅游安全事故。

關鍵詞：旅游安全；全過程控制；三同時制度；安全資格準入；應急救援

中圖分類號：F592.1

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8012704

1引言

隨著旅游業的快速發展，各種旅游新業態的不斷出現，旅游安全問題也越來越突出。近年來，頻發的旅游安全事故尤其是重特大旅游安全事故已成為旅游業健康發展的掣肘，嚴重影響著旅游地形象，也阻礙著旅游業的健康發展，與國家倡導健康可持續發展的要求不符合。

聯合國將2017年定義為可持續旅游發展國際年，未來將提高旅游業在經濟、社會以及環境三大支柱方面的貢獻度，同時也提高對被經常低估或者是忽視的部分的深入認識[1]。在產業經濟發展優于安全生產的意識下，旅游安全有效管理是經常被低估或者是忽視的部分。加強旅游安全有效管理以及充分研究，是旅游業可持續發展的重要手段和保障。

目前國內旅游安全研究是以華僑大學鄭向敏教授系列專著與教材為代表。他將旅游安全學的研究體系分為旅游安全現象研究、旅游安全理論研究與旅游安全管理研究三大系統[2]。國內其他學者從各自研究的領域對旅游安全問題進行了多方位的研究。張西林[3]對旅游安全事故成因機制進行了探討，趙懷瓊等[4]對旅游安全風險系統的構建進行了研究，陸燕春[5]對旅游安全風險管理與對策進行了分析論證，謝朝武[6]對我國旅游安全預警體系以及張進福[7]對旅游安全救援系統的構建進行了較為詳細的研究，羅振軍等[8]對旅游景區安全容量與事故風險進行了評價。

上述研究大都集中在對旅游安全理論的研究，旨在建立旅游安全學科體系。對于旅游安全過程管理研究主要又集中在對末端的管理和控制上，如應急預案以及救援系統和基地的建立，旅游安全事故的應對及處理程序等。末端治理把注意力主要集中在已經發生的安全事故救援和應急處理上，總是處于一種被動的、消極的管理局面。旅游安全末端治理治標而不治本，很難從根本上解決旅游安全問題。引入安全科學理論及系統理論，從全過程控制角度出發，將旅游安全整體預防控制理念持續運用到安全管理過程中，將是一種從被動反應到主動行動的轉變。目前還很少有學者從全過程控制角度對旅游安全管理進行研究。

2旅游安全全過程管理與控制

旅游安全全過程管理和控制，即從旅游安全規劃、旅游安全立法以及旅游安全設施“三同時”制度的安全管理源頭開始，再到旅游安全標準化建設、建立旅游安全管理資格準入制度和強化旅游安全主體責任的過程管理，最后到應急響應、應急救援和基地建設的末端管理的全過程管理和控制。

2.1旅游安全源頭管理與控制

2.1.1增加“旅游安全規劃專章”

在旅游規劃編制中增加旅游安全規劃專章。旅游安全規劃專章需要對旅游發展過程中可能會出現的風險源、致險因子、不安全因素或者是安全事故隱患進行分析，并要求提出一些有針對性的措施。目前旅游安全規劃編制總是滯后于旅游發展和開發規劃以及經濟發展規劃，甚至沒有。制定和落實旅游安全規劃專章應該在不同層面的規劃中實施。

（1）政府層面的旅游安全規劃專章。政府及其相關部門要把旅游安全管理納入到當地旅游經濟社會發展的總體規劃布局中，在制定國家、地區旅游發展規劃時，要同步明確旅游安全管理目標和旅游安全管理專項規劃。

（2）旅游企業層面的旅游安全規劃專章。一是旅游企業的旅游開發項目需要增加旅游安全規劃專章，并需要通過規劃評審；二是旅游企業要把旅游安全管理各項要求落實在旅游企業發展和日常工作之中，在制定企業旅游發展規劃和年度旅游經營計劃中要突出安全管理，確保旅游安全投入和各項旅游安全管理措施到位。同時旅游企業旅游安全規劃專章應當與地方政府及其相關部門旅游安全規劃做好銜接。

2.1.2制定《旅游安全法》

目前針對旅游安全管理規范的相關法律法規主要有《旅游安全管理暫行辦法》（1990年3月實施）和《旅游安全管理暫行辦法實施細則》（1994年3月實施）。兩部法規都制訂于20世紀90年代。新《旅游法》已于2013年10月1日起出臺并施行；作為指導兩部法規制定的《安全生產法》也已經過多輪修訂，并于2014年12月1日正式實施，而上述兩部法規還沒有做過任何修訂。

以上兩部法規已不太適合現今旅游安全管理的要求。究其原因：第一，目前旅游業發展的背景、規模、地位、業態新類型和戰略要求等都與當時立法背景有了很大的區別和不同。第二，兩部法規立法時間久、層次低、權威性不夠；旅游行政管理部門作為旅游安全管理機構，主體地位不獨立，不能協調各個環節的法律關系[9]。因此，適時修訂以上兩部法規極為必要。

國家旅游局在2014年1月頒布實施了《旅行社安全規范》（LB/ T 028—201/），這是針對旅游行業部門的一個安全強制性規范，是一個很大進步和重要信號。在旅游安全立法方面，還需要根據旅游行業特殊性，制定一部用來規范旅游安全的專門法律《旅游安全法》，進一步從安全角度規范旅游各個環節，確定旅游服務標準，并建立賠償制度，以提高旅游安全法規可操作性。

2.1.3實施旅游安全防護設施“三同時制度”

在旅游項目建設過程中，用于保障旅游安全的防護設施應該與整個旅游建設項目同時設計、同時施工并同時投入使用。旅游安全防護設施主要包括安全及衛生設施、個體防護設施和旅游安全管理輔助設施。

“三同時制度”是一種事前保障措施，也是一種本質安全措施。其實施可以有效的避免“先建設，后防護”或者是“出問題、再彌補”的被動局面。“三同時制度”從源頭上可以減少各類旅游建設項目可能造成旅游傷亡事故，消除危險源和致險因子，防止事故發生，避免因安全問題引起后續建設或采取彌補措施造成不必要的投入。“三同時制度”和旅游建設項目結合起來實施可使旅游項目做到更合理，最大限度地消除和減少潛在的危害，真正作到防患于未然。

2.2旅游安全過程管理與控制

2.2.1加強旅游安全標準化建設

目前我國旅游標準化建設也剛剛起步，雖然在旅游的“食住行游購娛”6個要素環節上都有相應的各自行業標準化制度出臺，但是在旅游行業綜合的安全標準化建設上，卻遠遠落后于旅游業的快速發展[10]。

（1）完善旅游行業安全標準。隨著旅游業的快速發展，尤其是旅游新業態的不斷出現，如低空飛行、郵輪游、鄉村旅游、休閑度假旅游、養生保健旅游等，都缺乏基本的行業發展和安全標準化建設，同時對傳統的旅游景區、旅游設施、旅游服務、旅游產品等方面也都要求有統一的安全技術標準，應當組織制定安全標準規范。

（2）規范旅游行政管理部門安全標準。旅游行政管理部門應當建立健全安全標準化工作機制，并將旅游安全標準化工作納入到旅游業中長期發展規劃之中；指導行政區內的旅游企業和相關經營單位建立旅游標準化工作機構，開展旅游安全標準化工作；加大執法力度，進行專項的旅游安全標準化檢查。

（3）加強旅游經營企業安全標準實施。旅游經營企業和相關經營單位應當開展以旅游崗位達標、旅游企業達標和管理達標為內容的旅游安全標準化建設，以保證旅游項目安全健康的開展。

2.2.2嚴格旅游企業安全主體責任

明確安全責任主體是落實安全職責和義務，提高安全管理水平，進行安全責任追究的關鍵。

（1）旅游企業和相關旅游經營單位的主要負責人是旅游安全管理責任主體。責任主體在旅游安全管理各個環節應當依法履行其義務和職責，落實法律法規規定的各項措施和義務。

（2）嚴格落實旅游安全管理目標考核。對各旅游企業和相關旅游經營單位完成年度旅游安全管理以及旅游安全事故控制指標狀況進行嚴格考核，統籌整合、科學設定旅游安全管理考核指標，加大旅游安全管理在社會治安綜合治理、精神文明建設等考核中的權重。并建立激勵和約束機制，以提高責任主體對安全管理的重視程度。

（3）完善旅游安全管理責任制度。責任制度具體包括主要負責人、管理人員以及工作人員等各類不同層面上的旅游安全管理職責和義務。

2.2.3實施旅游安全全員教育培訓制度

由于旅游行業具有產業鏈長、覆蓋面廣、涉及領域眾多等特殊性，因此就需要加大旅游安全管理人才的專門培養，建立旅游安全全員教育培訓制度。

（1）實行旅游安全培訓考核制度。按照《安全生產法》的規定，要求旅游企業根據企業規模大小在其內部設立相應的旅游安全管理機構，配備專職或者是兼職的旅游安全管理人員。對旅游企業主要負責人、安全管理人員通過培訓，掌握旅游安全管理的相關法律法規，掌握旅游安全管理基本知識和技術，掌握旅游重大風險源管理、重大旅游事故防范、應急管理和救援組織等知識，使之具備與所從事的旅游安全管理活動相適應的安全知識和管理能力，考核合格，持證上崗。旅游企業涉及到特種作業的，如索道營運和維修人員、娛樂設施的操作人員等特種作業人員一律嚴格考核，按國家有關規定持特種作業職業資格證書上崗。以此加大對旅游安全管理人才的專門培養。

（2）建立旅游安全全員教育培訓制度。旅游企業要把安全教育、職工培訓制度化、經常化，培養職工的安全意識，普及安全常識，提高安全技能；對新招聘的職工，要嚴格依照勞動合同法與職工簽訂勞動合同，并經過企業和崗位的二級旅游安全培訓和教育，使之掌握基本的旅游安全管理知識、規章制度、安全紀律和崗位技能。

2.2.4建立旅游安全綜合執法機制

旅游是由多個行業、多個部門組合起來的一個綜合性的產業，遇見的安全問題的類型也是不一樣的，如與旅游景區活動直接有關的安全問題包括：交通、消防、治安、地質、食品衛生、建筑物、設備以及生物威脅等。旅游安全管理需要采取聯合綜合執法的機制。旅游安全綜合執法的總體目標是以確保區域旅游安全有序運營和游客安全愉悅體驗為核心，通過創新旅游安全管理模式，整合執法資源，強化前伸管理，建立一個統籌協調、規范統一的旅游安全綜合執法機制；同時通過健全機制、強化管理，打造一支安全執法水平高、綜合能力強的旅游安全綜合執法隊伍。

2.2.5強化旅游安全標識標牌設立

旅游安全標識標牌系統實質上就是旅游公共服務系統的一個非常重要的子系統，在區域存在重大安全隱患的位置，如威崖、泥石流溝谷等自然災害易發多發的地區設置明顯的標識標牌，提示游客應注意周圍的動植物、溪澗、溝坎、懸崖落石等可能對其造成傷害；一些危險的旅游項目如漂流、戶外運動、攀巖等，也應有適宜從事人群和禁忌事項的提示；在一些公共場合和娛樂場所，提示安全通道和風險告知等，強化旅游安全標識標牌的設立，公布應急電話，從而使游客能夠順利完成旅游活動并且達到預期目的。

2.3旅游安全末端管理與控制

2.3.1加強應急響應及應急能力建設

旅游應急響應和應急管理能力是衡量旅游行政職能部門和旅游企業應急水平的重要指標。從自然災害和旅游事故監測與預警能力、應急反應和處置能力、到自然災害和旅游事故救援能力、資源保障能力[11]等方面，加強旅游響應及應急能力建設，可以有效減少自然災害和旅游事故對旅游地經濟、資源、游客生命安全的威脅程度，從而保證旅游業可持續發展。

2.3.2加強應急預案制定、演練及教育培訓

應急預案的制定、演練和教育培訓是全面提高應急響應能力的關鍵。地方各級旅游行政管理部門應當把旅游相關企業旅游安全事故應急預案的管理作為執法檢查的主要內容之一，并每年組織一次應急預案編制和實施情況的專項執法檢查，重點監督檢查應急預案編制、培訓、演練和修訂等情況。旅游企業應針對該企業存在的主要安全隱患和風險因子，制定符合企業安全要求的應急預案；有的企業還應制定針對重大風險和安全事故的現場處理方案。加強應急預案的職工教育培訓，并適時開展實戰演練，不斷修訂和完善應急預案。

2.3.3加強應急救援基地保障建設

先進和高效的應急救援中心或基地保障建設能最大限度地減少旅游安全事故造成的損失，體現政府“以人為本”的安全理念，是旅游安全末端管理重要的一環。旅游安全應急救援中心或者基地建設應嚴格按照安全處置和管理要求配備相應的應急物資、裝備及專業人員，建立使用狀況檔案，定期對設備進行檢測和維護，并使其處于良好運行狀態。

3結語

安全實踐證明：安全預防優于末端治理。全過程控制體現的是整體預防為主的思想，是將安全整體預防的理念持續運用到生產過程中，是一種從被動反應到主動行動的轉變，是一種新的安全管理理念。全過程控制要求在源頭管理上，旅游安全規劃、安全立法和實現旅游安全設施“三同時”制度要不斷完善，不失“全面”；在過程管理上，旅游安全標準化、旅游安全管理資格準入制度和強化旅游安全主體責任要執行到位，不失“嚴格”；在末端管理上，應急響應、應急救援和基地建設，要及時高效，不失“快速”。

通過不斷加強管理和技術進步，提高效率，將旅游安全事故隱患消除在管理過程之中，實現“預防為主”。全過程控制將旅游安全管理各個環節形成一個有機整體，有利于實現管理的科學化、規范化和系統化，目的在于提高旅游安全管理水平，便于企業開展安全管理。推動旅游安全全過程控制，以期能夠為旅游業安全健康可持續發展提供更加可靠的安全支撐和保障。

參考文獻：

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中國旅游報網.聯合國將2017年定為國際可持續旅游發展年[EB/OL]. [2015-12-25] . http：//www.ctnews.com.cn/zglyb/html/2015-12/25/content_119898.htm？div=0.

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