政策工具視角下內蒙古草原碳匯政策研究

李偉

摘要：指出了草原、森林、海洋是地球上的三大碳匯，相對森林而言，草原的碳匯功能一直沒有受到重視，但其固碳能力不容忽視?；谡吖ぞ咭暯?，對內蒙古自治區近年來出臺的草原碳匯相關政策進行了梳理和分析，并采用政策文本分析法對自治區政府頒布的有關草原碳匯政策所采用的政策工具進行了計量和分析。從基本政策工具和草原碳匯產業競爭力兩個維度對內蒙古自治區草原碳匯政策存在的問題進行了深入剖析，并對未來相關政策制定和應用提出了科學合理、符合實際的政策建議，以期為內蒙古自治區草原碳匯政策發展提供借鑒。

關鍵詞：草原碳匯；公共政策；政策工具；頻數分析

中圖分類號：F326.2

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8028503

1引言

政策工具是政府治理經濟社會的重要手段和有效途徑，是政策目標與實施結果之間的橋梁和紐帶，科學、合理地制定低碳政策工具，對于我國草原碳匯發展具有非常重要的意義。政策工具是指政策主體為實現一定政策目標而實施的各種策略、方法、技術、機制、行動、作為以及人力、資金、設備、資源等手段[1]。政策本身也是政策工具，所以對于政策工具的研究從某種意義上講也是對政策內容的研究。草原碳匯公共政策是政府有關部門為規范、引導草原碳匯活動，推進草原碳匯發展，協調草原碳匯活動中產生的各種關系而制定的一系列政策的總稱。筆者按照政策文本分析法的研究步驟，首先，選取內蒙古自治區政府草原碳匯相關政策文本作為分析樣本；其次，根據政策工具理論制定分析框架，設計基本分析維度體系，然后對基本政策維度的每個要素進行政策文本中的政策工具內容的系統分析；再次，將符合框架的草原碳匯相關政策歸入政策工具二維分析框架進行頻數統計；最后，根據統計結果分析現有草原碳匯政策體系是否合理，并以此為依據為未來草原碳匯政策的優化和改善提供有效的政策建議。

2草原碳匯政策文本樣本選擇

對2006～2016年草原碳匯相關政策進行文本分析，鑒于草原具有很強的地域特點，所以本研究將對2006年至今內蒙古自治區層面所有涉及碳匯的政策進行文本分析。

在政策文本的選取上遵循了以下步驟：首先，明確內蒙古自治區草原碳匯管理的行政部門，從而準確獲得樣本數據的來源渠道。內蒙古管理草原碳匯的部門主要有發改委、國土資源廳、農業廳、環保部門等相關部門，筆者沒將“相關部委”納入研究。此外，考慮到草原碳匯剛剛興起，相關的政策文本多見于發改委和環保部門，因此，本研究將發改委和環保部門作為文本信息的重要來源渠道。其次，鑒于當前我國政府電子政務化的發展趨勢，根據研究的相關政策通過主管部門官網以及百度、中國知網等搜索引擎獲取所需政策數據。第三，確定檢索關鍵詞。對“草原碳匯”、“碳匯”、“低碳”、“草原環境”、“草原保護”以及“建議”、“意見”、“條例”、“辦法”、“細則”、“規定”、“決定”、“公告”、“通知”進行檢索，為避免政策遺漏，對已匯總的政策文本進行反復核查。

按照文本分析法的研究步驟，首先對草原碳匯相關政策文本樣本進行數據選擇。所選擇的草原碳匯相關文本均來源于內蒙古自治區政府及其直屬機構近十年公開頒布的關于碳匯發展及草原生態治理的法律法規、規劃、意見、辦法、通知、公告等體現政府政策的文件。鑒于“草原碳匯”作為一個新興項目，專門性政策文本有限，將鎖定“碳匯”、“低碳”、“草原生態保護”、“草原生態環境建設”為關鍵詞，擴大檢索范圍。為了對現行政策現狀進行準確、全面的把握，梳理了2006～2016年相關政策情況，首先對2004年至今內蒙古草原碳匯相關政策進行檢索，結果顯示2004～2009相關政策為零，其次檢索到2010年至今草原碳匯我國相關政策14項，如表1所示，共匯總了14部內蒙古自治區有關草原碳匯的政策文本樣本，具體政策文本的內容分析過程如下。

3政策分析框架構建

把政策結構性作為基本立論基礎是本文對于政策工具分析的基本思路，政策是由一系列基本單元工具合理組織、協調、搭配而構建的，為了突出政策的結構性特征，并由此來評判政策的可操作性，同時還可以體現政策決策層的公共政策價值和政策實施理念[2]。

根據Rothwell和Zegveld的觀點[3]，將基本政策工具分為環境型、供給型和需求型3類，如圖1所示。

3.1X維度：基本政策工具維度

環境型政策工具。包括政府通過一系列的政策進行調控，如目標規劃、金融支持、法規管制、監督檢查、制定與完善相應標準、制定與完善相應政策，為草原碳匯提供有力的政策環境和發展空間，同時可以促進碳匯產品的研究與開發。環境型政策工具包括目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制與知識產權等方面。

供給型政策工具是指政府給予的資金、技術、人才、信息等相關要素的供給。其目的是體現國家出臺的碳匯相關政策對于草原碳匯的推動力。供給型政策工具

主要包括草原碳匯資金投入、人才培養、科技與信息支持、基礎設施建設和公共服務等方面。

需求型政策工具是指政府主要通過采取公共技術采購、貿易管制、外包和海外機構管理等相應措施，其主要作用是削弱市場的不確定性，同時積極開展草原碳匯技術的研發和新產品開發，從而帶動相關碳匯產業發展。其目的是政府及行政主管部門制定的碳匯相關政策對于草原碳匯的拉動力。

3.2Y維度：產業競爭力維度

基本政策工具維度劃分主要是從政府角度研究我國草原碳匯政策對草原碳匯發展的影響，草原碳匯及其相關產業要實現可持續發展，其內在組織、運行規律及生產活動也必須加以考慮，這種內在的組織活動和運行規律主要體現在草原碳匯及其相關產業自身競爭力上。要想在碳匯市場上獲得更強的競爭力，除由外部碳匯政策的支持與引導外，不斷提高內部系統自我生存、自我繁衍能力也是獲得持續競爭力的的重要方面。草原碳匯及其相關產業競爭力主要體現在資源要素配置能力、組織生產能力和草原碳匯技術創新能力3個方面。將草原碳匯競爭力要素歸納為碳匯生產、碳匯研發和投資力度，并以此來架構我國草原碳匯相關政策分析框架的Y維度。

3.3碳匯政策二維分析構架

如圖2所示，通過對基本政策工具和草原碳匯競爭力維度的劃分，最終構建了草原碳匯相關政策的政策工具二維分析框架圖。

4頻數統計與維度分析

對內蒙古草原碳匯政策文本在基本政策工具維度下的進行頻數統計分析，如表2所示，環境型政策工具占基本政策工具總體數量的92.86%，供給型政策工具約占7.14%，需求型政策工具并未體現。如圖3所示，在環境型政策工具中，目標規劃在環境型政策工具中約占85.71%，金融支持占7.14%，與國家層面相關政策工具相同，目標規劃工具利用相對較多，但其他3項均未體現。在供給型政策工具中，僅基礎設施占7.14%，科技信息支持、資金投入、人才培養和公共服務均未涉及。這說明內蒙古自治區政府開始重視草原碳匯，并對配套的基礎設施進行起步建設。從總體來看到目前為止，并未形成完備的政策體系，相關政策工具的問題更加突出。

另外，在基本政策工具維度分析的基礎上，研究者引入草原碳匯產業競爭力維度影響因素，得到內蒙古草原碳匯政策工具在相關產業競爭力上的數據分布統計結果。從產業競爭力維度來看，如圖4所示，碳匯生產所占比例為92.86%，投資力度所占比重很少為7.14%，技術研發并未涉及。內蒙古自治區相關配套政策制定尚不完善。在碳匯生產中占據絕大比例的是目標規劃項，基礎設施僅1項，這表明自治區相關政策對草原碳匯不具備指導性和可操作性。

5政策建議

5.1調整環境型政策工具使用頻率，實現政策的可操作性。

適度降低環境型政策工具的使用頻率，落實和監督已出臺的金融支持、稅收優惠等政策工具的運用，建立相應的配套法律法規管制規定，健全配套的實施細則與指導意見，從而提高政策的適用性和可操作性。政府還要加大對草原碳匯的財政補貼及稅收優惠等措施。

5.2重視使用供給型和需求型政策工具

重視供給型和需求型政策工具對草原碳匯發展的推動和拉動作用，在政策制定過程中增加供給與需求兩類政策工具的使用頻率。供給政策的推動力和需求政策的拉動力在促進碳匯經濟發展方面比環境型政策工具更具活力，因此政府可以充分發揮其經濟調控手段消除市場中的不合理機制。在供給型政策工具的運用中，信息是政府科學決策的依據，信息化與科技化二者的結合是未來的發展趨勢，因此要加強重視對科技信息支持、信息基礎設施建設等政策，同時加大對碳匯產業發展的投資力度，建立草原碳匯相關數據的測評標準、數據庫、信息管理系統和信息披露制度，為草原碳匯發展提供資金、信息和技術基礎。在需求型政策工具運用中，政府應加強政策制定力度，為內蒙古自治區草原碳匯提供廣闊的市場發展空間，同時也要加強外包等政策工具的運用，以達到減輕政府在財政、技術、人員等方面壓力的目的，使內蒙古自治區草原碳匯產業發展更具市場化、競爭力。

參考文獻：

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