“縮小征地范圍”的改革方向思考

劉全英　路倩

摘要：立足于當前試點改革的背景，通過對我國縮小征地范圍的政策演變歷程進行梳理，從中找出了存在的問題，在開展文獻綜述與政策評述的基礎上，提出了縮小征地范圍的改革方向：制定《土地征收目錄》、構建強制征收多余土地制度、提高征地標準和積極構建財政利益代償機制。以期為我國征地制度改革頂層設計者改革試點方案制定提供參考。

關鍵詞：土地征收；征地制度；征地范圍；公共利益

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8028804

1引言

土地是農業發展的基礎，當前征地制度改革試點工作的主要問題在于“補償標準低、程序運行不規范、征收范圍過大”。在此背景下，國內相關學者對此進行了研究。學者王洪平在《有效縮小征地范圍的制度機制探討》（2015）中指出，縮小征地范圍要科學區分公共利益與非公共利益；胡傳景在《嚴格界定征地范圍，還原征地本來面目——對制訂〈公益性征地目錄〉的構想》（2008）中指出，在公共利益界定方面，應采用“列舉+概括”的立法模式；日本及韓國和印度等國家在界定公共利益時，通常采用“概括式”與“列舉式”，美國則采用“概括式”對公共利益進行法律規定。在我國現行“城鄉二元制度”體系下，基于公共利益對土地進行征收，必將面臨兩大基本社會問題，一是如何界定公共利益范圍；二是如何處置非公共利益用地占集體用地的問題。對于公共利益界定，國內學者大多基于用地主體、性質及類型進行劃分研究，無法在本質和實踐兩個層面，徹底解決我國征地制度改革試點中遺留的“縮小征地范圍”這一難題[1]。故該創新之處，在于立足于十八大“全面深化土地改革”這一大視角，提出三項“縮小征地范圍”改革試點的具體任務：一是提高用地效率，重構土地收回制度；二是限縮公共利益外延，制定征地目錄；三是提高征地補償標準，積極構建財政利益代償機制。希望通過盤活現有存量、重整和釋放土地增量，以“少征為例外”的政策目標來縮小公共利益外延，縮小征地范圍。

2征地范圍界定的政策演化歷程

回顧我國20世紀90年代中、后期開展的征地制度改革工作，至今已走過20多年的發展歷程。通過采用概括總結法與內容分析法，對我國征地范圍界定的政策演進歷程進行梳理發現其具有以下特征（圖1）。

結合上述征地范圍界定政策演進的總體特征，這一政策演化歷程大致可分為四大環節[2]。第一階段是1990年以后，在我國經濟發達地區開始有效探索安置補償路徑；第二階段是從2005年開始，通過國家標志性28號文件《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，有效提高征地補償標準，以此全面推行征地片區價和提高征地補償標準；第三階段是2008年金融危機爆發之后，以中央文件《繼續推進征地制度改革試點》工作報告的出臺為標志，進一步科學界定了公共利益，繼續縮小征地范圍；第四階段主要是以允許農村集體性經營建設用地租賃及出讓為標志，在十八屆三種全會中進一步規定，符合相關條件可提前進入市場進行交易。

3征地范圍界定過程中面臨的困局

通過對上述四個不同階段的政策演進歷程分析可以看出，征地制度改革試點背景下，縮小征地范圍的政策演進有了明顯的變化，而且實踐也表明，經過上述征改及試點，為我國縮小征地范圍改革奠定了重要基礎，但其中依然存在一定的不足之處。

可見，公共利益的界定至關重要，如果單純按照用地性質及類型和主體來合理界定公共利益，則不夠準確和全面。研究認為，不能僅僅按照用地主體來對公共利益屬性進行界定，而是需要科學區分這類用地項目的非盈利性與盈利性。

另外，還有部分房地產開發等非公益性用地項目，由于其受制度影響，按照用地屬性來劃分，其顯然屬于經營性用地。因此，按照我國現行法律制度規定，在農村集體土地不允許用于房地產開發的條件下，只能作為特例將其納入征地范圍。

此外，從當前各省市實踐試點進程來看，一切試點工作開展的主要目的在于縮小征地范圍。但試點區民眾對于以簡化建設用地審批程序為目的的農用地轉為建設用地這一征地制度改革的附屬產品——征轉分離試點工作卻飽有很大的熱情和積極性[3]。因此，本文認為，此次以縮小征地范圍為重點的土地改革試點工作，從某種程度上而言，并未得到試點區民眾的普遍支持和認可。

深溯其源，筆者認為主要存在以下幾個問題。

（1）征改工作的社會公共利益并沒有得到統一界定。從試點的具體城市來看，并無一個城市針對地方改革實踐實際，對公共利益進行明確界定或制定出列舉式的目錄，盡管個別區域從理論上能夠對公共利益劃清界限，但是并沒有從法律層面對公共利益涉及到的相關權力進行合理劃分。

（2）在改革試點工作中，關于縮小征地范圍的討論，往往更多集中于定量分析而很少涉及定性描述，同時缺乏實證研究而過于重視推理論證，更有試點城市深入機制方面研究力度不足，而針對改革的表面現象進行研究。因此，這種泛化式的改革探索針對性以及實操性不強。征地范圍縮小后，政府與農民之間的利益協調也將會面臨新的矛盾。

4征地范圍界定的實質與內涵

據媒體公開報道，2010年我國國土資源部重新啟動了以西安、成都以及武漢和長沙等11個城市為主導的征地改革試點工作。此次征改試點工作主要針對如何縮小征地范圍及進一步完善征地補償安置機制以及構建合理的征轉分離體系進行積極探索實踐[4]。

從立法層面而言，我國始終堅持公共利益征地的原則，比如《土地管理法》、《物權法》以及《憲法》等，在不同法律中都作出了相關規定。因此通過對政府行使征地權的本質屬性進行概括，其主要表現為以下幾個方面。

一是為國家機器服務。盡管在此過程中突出了公共目的的屬性。但是，政府在行使公共權力時，通過法律賦權其有權力對私人土地進行征收。二是與私人產權進行對抗。對于土地私有制國家而言，征地權凌駕于土地私有權之上，也就意味著出于公共利益考慮，國家土地所有權應該服從和服務于國家土地征地權。三是非普遍性特征。征地權是法律賦予政府的一種特權，其只有在公共利益基礎上才能行使這一特權，而不能濫用征地權；四是非盈利屬性。表明政府在行使征地權過程中，要以公共利益為基礎，而不能出于私人目的進行征地。五是進行合理的征地補償。

由此可見，縮小征地范圍中上述幾個方面的因素相互關聯，也就意味著只有出于公共利益，五個方面的因素同時具備，才能進一步為政府行使征地權奠定重要基礎。而縮小征地范圍這一試點工作是一項系統的工程，因此改革實踐過程中需要處理好兩方面的問題，一是對公共利益進行嚴格界定，科學建立征收目錄[5]，從而使集體經營性建設用地有序并合法退出我國當前的征地范圍；二是制定科學的集體經營性建設用地資料清單及交易流程，從而促進我國征地制度改革實踐過程中的土地流轉行為能夠按標準的程序進行實施。

5征地改革試點視角下“縮小征地范圍”的改革方向

5.1制定《土地征收目錄》

筆者認為縮小征地范圍的治本之策，在于將經營性征地完全納入公益性征地范疇，在準確把握公共利益內核基礎上，通過在我國現有立法中對公益性用地項目的具體范圍進行明確，可有效縮小征地范圍。

在具體操作中，首先建議相關部門通過行政立法制定《土地征收目錄》，嚴格限定征地范圍，全面推行在《公益性征地目錄》范圍內行使征地權，顯化農民集體土地財產權。具體的公益性征地目錄設計思路如圖2所示。

在此過程中要著重通過對我國現行《土地管理法》以及《憲法》等相關法律法規中關于“任何單位和個人進行建設，需使用土地的必須依法申請使用國有土地”和“城市的土地屬于國家所有”等法律規定進行修改和完善。將“公共利益征地”限定在《公益性征地目錄》范圍之內，同時需要在相關立法體系中，對集體土地享有者的土地處分權進行明確規定；在制定《公益性征地目錄》時，首先，應進一步明確公共利益的內涵和外延，并參考和借鑒當前我國劃撥用地實際范圍，通過概括加列舉的方式科學對其進行制定。其次，在該目錄中除了對公益性用地項目具體范圍進行明確列出外，還應明確禁止為工礦企業開辦、商業地產開發等經營性項目建設征地。此外，現行的《土地管理法》在實際的操作過程中逐漸包露出一些局限性，需求進一步的完善和修改。這種情況下，建議修訂的《土地管理法》中對于公共利益范圍的界定參照2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條。最后，當《目錄》草案形成后，相關部門應向社會廣泛征集民意，采用民主立法形式對其合法性基礎進行完善。

5.2構建強制征收多余土地制度

為了不斷有效協調不同利益主體之間的利益，需使我國征地改革過程中的土地轉用審批程序及土地規劃制度和集體土地融資制度改革及土地供應、土地流轉、社保以及稅費改革等相關制度程序有效配合與協調，從而確?？s小征地范圍這一改革實踐項目能夠深入實施。因此，在此改革實踐試點基礎上，本文建議對我國現行《土地管理法》中的第63條“我國農民集體所有的土地使用權不得出讓而用于其它非農業建設”[6]的制度法規進行修訂，進一步完善我國現階段征地制度改革試點中的土地收益分配機制，積極制定并實施集體土地流轉管理操作規范，對已經退出征地范圍內的相關征地項目進行規范化管理。

5.3提高征地標準，積極構建財政利益代償機制

首先，在實施中，一方面應對補償定價方式進行調整，形成完善的利益分配機制；另一方面，要打破傳統土地財政依賴格局，完全放開集體經營性建設用地的流轉。

其次，需進一步完善征地程序，著力體現農民的參與權與知情權。

另外，要想縮小征地范圍，要賦予公民更多參與權及知情權[7]。在處理雙方爭議中，要逐步由我國政府主導的單邊程序向農民與政府共同主導的雙邊程序合理轉化，通過完善相關征地協商機制，促進傳統管理型政府向服務型政府轉型，不斷聽取農民的合理建議。

除此之外，還要科學設置多種不同征地補償方式，如下圖3所示。

5.4建立統一而客觀的征地補償安置標準

針對這一問題，相關部門應以現行用地審批制度流程為基礎，通過試點工作探索合適的征轉分離機制，然后再展開大范圍改革。在征地改革制度研究視角下，大可不必一味對征地范圍進行縮減，相反，可將征地補償安置作為改革實踐重點。

從改革爭議來看，主要在于不同利益主體間關于土地收益的分配爭論，其根本原因在于改革試點中，缺乏一套相對客觀、公平的征地補償安置標準和一套透明、權威的法定運行機制。故在實際補償中，除了貨幣補償外，要加大土地征地補償程序安置力度，協調各方利益，繼續建立完善的征地補償安置機制。

5.5構建一套完善的公共利益認定程序

更好地保障與維護農民的合法權益，使維護與規范用地秩序有效結合，是解決試點問題的主要方式之一。

首先，在操作中，由于公共利益難辨，需構建一套完善的公共利益認定程序。在2001年出臺的《劃撥用地目錄》和2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》中，分別針對19類用地及五種不同公共利益情況進行了界定，故在公共利益認定程序完善中可適當進行參考。

其次，可充分結合天津及武漢兩種不同的程序制定優勢，在農轉用手續辦理后，進行土地確權登記。對于經營性項目，為了突出土地的經濟價值，應將項目引入招拍掛方式進行合理流轉；在審批流程方面，應完善制度審批程序，提高審批效率。

此外，應建立合理、公平的利益分配機制?？s小征地范圍后，政府利益會削減?？山Y合成都市的做法，提取一部分資金作為政府公共基礎設施建設費用，緩解政府財政壓力，使政府享受部分收益。在集體土地流轉方面，應以節約化和集約化用地及保護耕地為原則，就集體組織對土地的收益使用情況進行嚴格監管。

6結語

縮小征地范圍是當前我國征地改革視角下所臨的首要問題。征地范圍過寬則意味著我國整體利益格局的變化與重大調整與當下土地征收權力的濫用與泛用。因此，征地改革試點視角下，進一步縮小征地范圍意味著政府征地收益會大幅降低，從而會降低政府征地改革試點中，縮小征地范圍的積極性。故本文立足于當前試點改革的背景，通過對我國縮小征地范圍的政策演變歷程進行梳理，從中找出現存的問題，并通過合理界定公共利益范圍、盤活現有存量、重整和釋放土地增量，從而在政府和公眾雙方利益共同驅動機制下，提出縮小征地范圍的改革實踐方向，以期為我國征地制度改革頂層設計者改革試點方案的制定提供堅實的基礎。

參考文獻：

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[7]張富剛，張瀠文，陳秧分.關于我國征地制度改革的思考[J].國土資源情報，2012，12（2）：25～29，24.