對國土資源違法舉報應按照行政程序依法處理

孫亞峰+賈靜霞+馬寧

摘 要： 對國土資源違法舉報正確處理，涉及國土資源部門依法履行行政職責問題，本文通過分析一起行政訴訟案例來闡明容易混淆的錯誤處理方式和依法處理的正確方式。

關鍵詞： 國土資源違法舉報； 行政程序； 依法處理

2016年xxx等3人以某自治區國土資源廳不作為為由，對該廳提起了行政訴訟，稱其于2015年向被告自治區國土資源廳提交查處申請，請求國土資源部門對某市某區某煤礦非法占地、非法采礦及涉及的村委會非法轉讓倒賣土地行為進行查處。國土資源廳收到申請后，于2015年9月將案件以書面形式轉送xxx市國土資源局，要求按照《信訪條例》有關規定處理，市國土資源局將此件轉送xxx區國土資源分局。2015年10月，區國土資源局作出《關于對xxx等人反映xxx非法占地、采礦、毀林行為的答復》，認定xxx不存在非法占地采礦行為，并將答復送達申請人。申請人對國土資源廳對該申請的處理不服，提起行政訴訟，請求：（1）依法確認申請人要求國土資源廳對xxx市xxx煤礦非法占地、采礦、毀林行為進行檢查的申請不予履行監察、查處法定職責行政不作為行為違法；（2）依法判令被告繼續履行對xxx市xxx區xxx煤礦非法占地、采礦、毀林行為進行檢查、查處的法定職責。

一審法院認為，行政機關的法定職責是法律、行政法規規定的行政機關應當行使的職權，法律、行政法規未授權的職權，行政機關無權實施。依據國土資源部《國土資源行政處罰辦法》第五條規定“國土資源違法案件由土地、礦產資源所在地的縣級國土資源部門管轄，”土地違法監察適用屬地管轄。被告依據《信訪條例》的相關規定，將原告的申請轉送xxx國土資源局查辦，履行了對下級監督職責。因此，原告起訴被告不作為理由不能成立，對原告的訴訟請求應予以駁回。申請人不服提出上訴稱，原審認定事實不清，被上訴人負有法定的土地監察職責。上訴人收到土地違法查處申請后，錯誤地適用《信訪條例》定性為信訪事項，嚴重違反法定程序。上訴人根據《土地監察暫行規定》，要求被上訴人直接履行土地監察職責，一審法院對此未予查明和認定，請求二審法院公正判決。國土資源廳辯稱，一審法院認定事實清楚，適用法律正確。被上訴人收到申請后經審查，應由屬地管轄機關管轄，且屬地機關做出了書面的答復，被上訴人不存在不作為情形，已經履行了法定職責。

二審法院認為，自治區國土資源廳收到申請人查處申請后，將案件轉市國土資源局要求其進行處理，市國土資源局將此件轉交國土分局，國土分局作出了答復，國土資源廳將案件轉交下級土地管理部門查處，并且監督下級土地管理部門作出了答復決定，符合法律規定，不構成行政不作為，駁回了上訴。

本案爭議的焦點在于，國土資源廳認為其將申請人的查處申請轉送下級國土資源部門，要求按照《信訪條例》有關規定處理符合《國土資源行政處罰辦法》等有關規定，依法履行了行政職責。而申請人認為其申請系根據《土地監察暫行規定》要求國土資源廳直接履行土地監察的法定職責，而國土資源廳卻錯誤地將其申請適用《信訪條例》定性為信訪事項，嚴重違反了法定程序，構成了行政不作為。雖然法院判決支持了國土資源廳的理由，但案件中反映出來的程序問題，也就是行政程序和信訪程序問題，值得深入解析。

1. 國土資源部門應積極行使，履行行政職責

按照一般的理解，行政職權是指行政主體依法所享有的對某個領域或某方面行政事務按照一定方式進行組織與管理的行政權力。行政職責是指行政主體在行政活動中所必須遵守和履行的法定義務。行政職責的內容主要表現為兩方面：

1. 完成行政工作中法定任務的義務，以實現行政職能和公共利益。具體包括①執行法律的義務②行使法定權利的義務。法律規定，在一定條件下，行政主體必須行使相應權力，才能使得法律規范對特定社會關系的調整得以具體實現。③履行特定法定職責的義務。

2. 遵守法律而不違規的義務。具體包括：符合法定權限、范圍而不越權，符合法定職權目的與動機而不濫用職權；遵守法定程序而不違反。履行行政職責，行使行政權力的方式和結果就是作出具體行政行為。

具體行政行為是指行政主體為實現行政管理目標和任務，依職權或應行政相對人申請所實施的對公民、法人或其他組織的權力義務產生實際影響的行為，包括作為與不作為。作出具體行政行為是履行行政職責的主要方式。

國土資源部門具有廣泛的行政權力與行政職責。在本案中，申請人要求國土資源部門履行的行政權力和職責是行政檢查和行政處罰。

《土地管理法》第66條規定“縣級以上人民政府土地管理部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查?！钡?1條規定“縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰”。這些規定表明，縣級以上人民政府土地行政主管部門具有對土地違法行為進行查處的權力與職責。按照《礦產資源法》第四十條的規定，違法采礦由縣級以上人民政府負責地質礦產管理工作的部門按照國務院地質礦產主管部門規定的權限辦理。這些規定表明，縣級以上國土資源主管部門有對違法采礦進行查處的權力和職責。

國土資源部《國土資源行政處罰辦法》第五條規定：“國土資源違法案件由土地、礦產資源所在地的縣級國土資源主管部門管轄，但法律法規以及本辦法另有規定的除外?！钡诹鶙l規定：“省級、市級國土資源主管部門管轄本行政區域內重大、復雜和法律法規規定應當由其管轄的國土資源違法案件。”第七條規定：“國土資源部管轄全國范圍內重大、復雜和法律法規規定應當由其管轄的國土資源違法案件?！钡诎藯l規定：“有下列情形之一的，上級國土資源主管部門有權管轄下級國土資源主管部門管轄的案件：（一）下級國土資源主管部門應當立案調查而不予立案調查的； （二）案情復雜，情節惡劣，有重大影響的。上級國土資源主管部門可以將本級管轄的案件交由下級國土資源主管部門管轄，但是法律法規規定應當由其管轄的除外?！?

綜合以上法律和規章對查處國土資源違法行為的規定可以看出，縣級國土資源部門對一般的土地、礦產資源違法案件具有管轄權，包括省級在內的上級國土資源部門對下級國土資源部門具有管轄權的案件均具有管轄權，但可將除法律規定以外的自己管轄的案件交由下級國土資源部門管轄。

2. 行使行政權力應遵守行政程序

行政程序是指國家行政機關在行使行政權，實施行政管理和服務活動過程中所遵循的步驟、方式、順序、時限以及當事人參與行政活動的空間與時間表現形式。它是行政法律關系主體進行行政行為時應遵守的一定程序，是確保行政行為合法、正確、公正地運行，提高行政效率，保障相對人合法權益，增進相對人對行政機關信賴的一種制度。

行政法律實施過程就是行政程序與行政實體統一的過程。行政相對人只有通過法定的行政程序，才能使他應享有的合法權利變成他真實享有的權益；行政權力也只有通過法定行政程序，才能行使到每個公民、法人身上。

行政機關履行行政職責，作出具體行政行為必須遵守行政程序。

《xxx自治區行政執法案卷示范文本》規定了行政處罰的一般程序。在立案審核環節規定，不符合立案條件的退回，符合立案條件的立案。文本中有《舉報案件登記表》，設置了舉報人、被舉報人等欄目。

國土資源部《國土資源違法行為查處工作規程》規定：

（1）舉報發現。通過12336舉報電話、舉報案件、網絡舉報等發現的國土資源違法線索。

（2）違法線索處置。對于違法線索，應當填寫《違法線索登記表》，認為需要對違法線索進行檢查的，應及時安排人員進行檢查。

（3）核查結果處置。核查結束后，檢查人員應當提交檢查報告，提出立案或不立案的建議。

（4）作出處理決定。對于違法事實不成立、違法行為已過行政處罰追訴時效的，予以撤案。

以上規定清晰地規定了舉報違法案件的處理程序和處理方式等。

《云南省行政處罰程序規范》第十一條第二款規定，對實名舉報、投訴涉嫌違法行為不立案或撤銷立案的，應當書面告知舉報人、投訴人，說明理由并記錄送達情況?！豆ど绦姓芾頇C關行政處罰程序規定》第十九條規定“對于不立案的投訴、舉報、申訴，經工商行政管理機關負責人批準后，由辦案機構將結果告知具名的投訴人、舉報人。工商行政管理機關應當將不予立案的相關情況作書面記錄留存?！?/p>

雖然國土資源部有關規定未規定是否作出不立案決定并告知舉報人，但從云南省、國家工商總局等地方級行業的規定看，作出不予立案并告知當事人是通行做法。而且，從行政機關依法行政、合理行政，保障相對人權益看，無論按照行政程序的公開原則，還是參與原則，行政相對人享有獲得通知權，國土資源部門應當作出不立案決定并告知舉報人。

3. 信訪

《信訪條例》第十四條規定了信訪事項的范圍，第二條規定“對依法應當通過投訴、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出?！痹摽钜幎瞬粚儆谛旁L事項的投訴請求的范圍。按照第十四條第一款，第二十二條、第三十二條的規定，對依照法定職責應由行政機關處理決定的信訪事項，行政機關應在法定期限內做出處理意見，并送達信訪人。信訪人對處理意見不服的可向原辦理行政機關的上一級行政機關復查，對復查意見不服的，可向作出復查意見的行政機關的上一級機關申請復核，由其作出復核意見。復核意見為處理信訪事項的終結意見。除了作出處理意見外，辦理信訪事項的行政機關還可通過化解方式，即由信訪人作出訴求已化解，不再信訪承諾、簽訂協議等方式解決。

按照《國土資源部國土資源信訪規定》第二十二條規定，國土資源部門對依照法定職責屬于國土資源部門職權范圍內的信訪事項，如屬于下級國土資源部門職權范圍內的信訪事項制作《國土資源信訪事項轉送書》，直接送由管轄權的下級國土資源部門。

本案中，國土資源廳按照《信訪條例》將舉報事項轉送市國土資源局，要求按《信訪條例》有關規定處理。市國土資源局又轉區國土資源分局，區國土分局作出了答復，認定被舉報人不存在非法占地和采礦行為。舉報人未申請復查和復核，區國土分局答復意見為終結性處理意見。

4. 結論

本案中，國土資源廳和國土資源分局按照信訪程序對舉報人的查處申請進行了處理，由區國土資源分局做出了認定不存在違法行為的處理意見，如果按照查處違法的有關程序規定，則應作出不予立案退回申請的決定，到底哪種方式是正確的？

顯然關鍵在于國土資源廳和國土資源分局對查處申請的處理應作出具體行政行為，履行行政職責，還是作出信訪處理行為。如屬于前者則應適用行政程序作出行政決定，對其處理不服的應當提起行政復議或行政訴訟；如屬于后者則應適用信訪程序，對其解決決定不服的，應提出復查復核。

按照前文有關規定，國土資源部門負有登記舉報事項，調查核實違法舉報信息，根據違法事實是否存在等要素分別作出立案決定或不立案退回申請決定的行政職責。履行這些職責的方式就是按照法定程序行使行政權力作出立案或不立案退回決定的具體行政行為。國土資源部門作出退回申請不立案的決定或作出立案決定是積極的行政行為；不予回復申請是不履行行政職責所作出的消極行政行為。

《行政復議法》第二條規定“公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出復議申請”，第六條第九項規定“有下列情形之一的，公民、法人或其他組織可依照本法申請行政復議，申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的”。《行政訴訟法》第二條，第十二條第六項規定類似情形可提起訴訟。

本案中，國土資源廳混淆了行政行為和信訪行為的區別及其應分別適用的行政法律程序和信訪程序，導致國土資源部門錯誤地對違法舉報適用信訪程序進行了處理，未依法作出具體行政行為，構成了不作為。舉報人的行為是請求國土資源部門查處其認為存在的違法行為，目的是為了保護自己的財產權益，舉報人如對不立案退回申請不服，顯然可以使用前述《行政復議法和》、《行政訴訟法》的規定提起行政復議或行政訴訟，而且，如果國土資源部門對舉報人的請求置之不理、拒不回復，舉報人顯然可以以國土資源部門不作為提起行政復議或行政訴訟，保護自己的合法權益。

因此，不論從處理舉報問題的法定行政程序、還是對行政程序的法定救濟途徑看，對舉報人的查處申請應適用行政程序，作出行政行為。

《信訪條例》第十四條第二款明確規定，對依法應當通過訴訟、行政復議、仲裁等法定途徑解決的投訴請求不適用信訪程序，也就不是信訪行為。

本案中，舉報人的請求屬于投訴，而對這類投訴又有前文所述法定行政程序，行政復議程序、行政訴訟程序。因此，對其處理不應適用信訪程序，該行為不是信訪行為。

國土資源部門按信訪程序轉送、處理舉報人的請求，是以信訪程序替代法定行政程序，已致其合法權益得不到行政途徑，行政復議途徑和行政訴訟途徑的救濟，只能通過信訪途徑救濟，實際構成了行政不作為，法院判決也是錯誤的。

綜上，區別舉報國土資源違法的請求屬于信訪事項還是履行行政職責申請，關鍵在于對其處理是否有法定行政程序以及作出的處理結果是否可能侵害舉報人的合法權益而可以提起行政復議和行政訴訟，如是則應適用履行行政職責的行政程序，反之則應適用信訪程序。

簡言之，行政機關對行政相對人屬于本部門管理范圍內的請求應作出具體行政行為是原則，作出信訪行為是例外，只有沒有法定行政程序，行政復議，行政訴訟程序的情形，才應作出信訪行為。

本案中，按照以上規定，國土資源廳收到查處申請后應按照《辦法》規定交由下級國土資源部管轄。區國土資源局收到交來的查處申請后，可按照某自治區《行政執法示范文本》和國土資源部《規程》的規定，填寫《舉報案件登記表》，及時安排人員進行檢查，檢查人員檢查后提出立案或不立案的建議，由區國土資源分局依法作出決定。對符合立案條件的，作出立案決定；不合法立案條件的將查處申請退回舉報人。國土資源部門決定不立案將查處申請退回舉報人的行為屬于具體行政行為，與舉報人的權益密切相關。因此，在決定不立案退回查處申請的決定中應告知其享有的行政復議和行政訴訟的權利。