蘇北農產品主產區農業生態補償實踐及其財稅政策優化研究

秦小麗+王經政+陳沛然

摘要：2014年的《江蘇省主體功能區規劃》明確了蘇北淮安（淮）、鹽城（鹽）、宿遷（宿）3市中的主要區（縣）以及徐州（徐）、連云港（連）2市中的少數區（縣）作為農產品主產區的主體功能定位，其目的是引導農業發展思路向“生產、生活、生態共贏”上拓展；而在全省推廣的農作物秸稈綜合利用、測土配方施肥技術、商品有機肥補貼等已初具農業生態補償雛形，其有效實施能推動了農業經濟的可持續發展。目前國內對農業生態補償理論與實踐的研究尚處于探索階段，蘇北實施的多項農業生態補償項目雖取得一定成效，但也暴露出對政府財政依賴過重、補償資金總量不足、多采取一次性補助方式、未建立起長期運行保障機制等問題。因此，重點從財稅角度提出破解這些問題的對策，如健全農業生態補償資金投入機制、改進農業生態補償財政轉移支付制度、完善農業生態補償相關稅費政策、規范農業生態補償相關稅費優惠等。

關鍵詞：蘇北；農產品主產區；農業生態補償；財稅政策

中圖分類號： F302.6文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）07-0316-05

從20世紀80年代開始，國內逐步啟動了國家層面的生態補償初步嘗試；2008年黨的十七屆三中全會首次站在中央政策高度，提出要建立健全農業生態補償制度。在此基礎上，2009年中央一號文件提出啟動草原、濕地等生態效益補償試點。此后，廣東、浙江、湖北、河南、福建、陜西等多個省份開始積極探索適合各區域實際流域、耕地和森林特點的農業生態補償政策。2010年12月，國務院適時頒布了《全國主體功能區規劃》（簡稱“全國規劃”），按照開發方式對國土空間進行劃分，并將其中的限制開發區確定為2類，即農產品主產區與重點生態功能區。2014年2月，江蘇省依據“全國規劃”和自身近年來的規劃綱要，發布了《江蘇省主體功能區規劃》（簡稱“江蘇規劃”），將蘇北的大部分地區劃入了限制開發的農產品主產區。但近年來，蘇北不斷擴張的工業化進程和不斷加快的城鎮化步伐導致其環境資源消耗過度，環境約束日益嚴峻，如何在合理利用農業資源打造區域和地方生態農業特色的同時，不斷優化農業生態補償政策尤其是財稅政策，是值得深入研究和探討的問題。

1國內農業生態補償觀的演進及其財稅政策研究述評

總體來看，國內對農業生態補償理論與實踐的研究尚處于探索階段，有關農業生態補償財稅政策的專門研究很少，而與限制功能區結合起來的農業生態補償財稅政策的研究更是寥寥無幾。

1.1國內農業生態補償觀的演進

通過查閱國內外生態補償的實踐經驗和相關理論研究，不難發現學界在生態補償概念演進中先后出現的4種主流觀點，即生態自然補償說[1-2]、生態損害賠償說[3-6]、生態受益補償說[7-10]與生態雙向受益補償說[11-13]。農業生態補償是生態補償的具體種類之一，與其他生態補償本質基本一致，只是口徑縮小、針對性強。因此，在農業生態補償領域，相應地也先后產生了農業生態自然補償觀、農業生態損害賠償觀、農業生態受益補償觀與農業生態雙向受益補償觀[14]。其中，第1種觀點重點強調農業生態系統補償的內部性；第2種觀點的突破在于按照“誰使用、誰承擔”的思路，使外部不經濟性內部化，以促進病態生態要素的恢復；第3種觀點則是從“誰受益、誰承擔”的角度出發，要求農業生態服務受益者向農業生態環境守、建者付費，以使生態系統的正外部性內部化；第4種觀點是目前學界的主流觀點，在強調損害者懲罰賠償的同時要求受益者付費補償，這種觀點實質上將農業生態損害賠償觀與受益補償觀統籌了起來[15]。

1.2國內農業生態補償財稅政策的研究

20世紀90年代初我國就已經有學者開始嘗試分析農業生態補償問題，但真正形成研究氣候的時間并不長。目前，國內專門研究農業生態補償財稅政策的較少，相關成果主要散見于一些對農業生態補償政策進行總體分析的研究中[16]。王亞俊提出，可結合本國國情適當借鑒發達國家綠色增值稅改革經驗，通過稅率杠桿切實加強功能區生態補償和生態保護[17]。為發揮財稅政策有效導向作用，鄧遠建等探討了“益貧式”生態補償機制，建議采取財稅補貼、金融支持、區域人口發展等“益貧式”農業生態補償政策[18]。針對國內農業生態補償現狀，劉玲建議通過完善財稅政策體系保障農業生態補償正常運行[19]；劉尊梅認為部分地區農業補貼暗箱操作嚴重，完善農業生態補償財稅政策迫在眉睫[20]；劉某承等分析了歐盟農業生態補償財稅政策的優勢，認為我國低碳農業財稅支持政策應與時俱進[21]。

2蘇北農產品主產區的分布現狀與特點

因江蘇淮安（淮）、鹽城（鹽）、宿遷（宿）3市的主要區（縣）是全國主要的農產品供應地之一，2014年的“江蘇規劃”進一步確定了淮、鹽、宿的主要區（縣）以及徐（徐州）、連（連云港）2市中的部分區（縣）作為農產品主產區的主體功能定位。

2.1蘇北限制開發的農產品主產區分布情況

目前蘇北5市的農產品主產區分布情況如表1所示，其中，徐州的賈汪區等6個縣（市、區）、連云港的贛榆區等4縣（區）、淮安的金湖縣等4縣、鹽城市的東臺市等7市（縣）、宿遷的沭陽縣等3縣被列入江蘇省農產品主產區。而被列入江蘇省農產品主產區的各區（縣）內的不同鄉鎮因所處地理位置不同，存在較大的資源稟賦及發展程度差異，因此，在江蘇省規劃中又將蘇北5市中列入農產品主產區的24個縣（市、區）中的部分鄉鎮確定為點狀重點開發區。

2.2蘇北其他限制開發的農產品主產區分布情況

在江蘇省規劃確定的優先開發區和重點開發區域中，并不是所有的地方都要優先開發或重點開發，其中部分鄉鎮被特別列示出來也作為農產品主產區。為區別于主體功能規劃直接確定的農產品主產區，這些也被賦予農產品主產功能的限制開發鄉鎮稱為其他限制開發的農產品主產區，它們在蘇北的具體分布情況見表2。其中作為省級重點開發區的銅山區、淮安區、淮陰區、鹽都區、宿城區、宿豫區分別有8、10、8、3、5、7個鄉鎮被列入江蘇省限制開發鄉鎮（農產品主產區），也發揮著農產品主產區的功能。

2.3蘇北農產品主產區總體分布特點

根據上面的分析能夠看出，目前蘇北農產品主產區主要由限制開發的農產品主產區與其他限制開發區的農產品主產區2個部分構成，呈現出的典型特點是被列為限制開發區的農產品主產區內有點狀重點開發區，而重點開發區內的部分鄉鎮又被列為其他限制開發的農產品主產區，這表明各功能區內的開發或限制開發是相對的，而對農產品主產區的限制開發主要是確保其農業區的主體功能定位、保障農產品供給安全，但并不是只生產農產品。將蘇北尤其是宿、淮、鹽3市的大部分縣（市、區）確定為限制開發的農產品主產區能更好地順應該區域的自然資源稟賦，有利于更好地遵從區域農業經濟發展規律，大力發展特色鮮明的縣（市、區）域生態農業，確護區域農產品供給安全，有效推動蘇北區域農業生態經濟的可持續發展。

3蘇北農產品主產區農業生態補償實踐現狀評析

鑒于目前江蘇省的農業生態補償主要依賴政府財政，本研究在剖析蘇北農產品主產區（其中其他限制開發區在名稱上加“*”號標志）農業生態補償時，重點分析財稅補償特別是財政補貼情況。

3.1蘇北農作物秸稈綜合利用重點支持項目實施評析

江蘇省農作物秸稈綜合利用規劃（2010—2015年）中明確提出要對秸稈綜合利用給予財政、稅收、電價補貼等政策支持或優惠。以2014年為例，包括蘇北在內的江蘇省該項補貼重點支持秸稈收儲中心項目、秸稈規模綜合利用項目、秸稈沼氣集中供氣工程與秸稈氣化集中供氣項目，省財政分別按 50萬元/個、65萬元/處、110萬元/處給予補助。同時在項目實施中明確地方政府的連帶監管責任，對因失責引發問題的扣減省級應補資金，形成的補償資金缺口由地方財政解決。可見，2014年該類農業生態補償相關財政補貼政策導向性較強，但每個縣（市、區）允許限報1個項目，申報難度較大。各縣（市、區）也積極配合省財政采取行動，有力推動了該區域農業廢棄資源的合理利用。據統計，宿遷市2014年秸稈綜合利用率已達到97.5%左右，其中秸稈發電率8.5%，農戶生活燃料率2.5%，沼氣、氣化、固化成形和炭化率0.5%，秸稈工業原料化率2%，飼料化率4%，基料化率5%，從而有效改善了宿遷及周邊區域的農業生態環境。

3.2蘇北農作物秸稈機械化還田作業項目實施評析

農作物秸稈機械化還田是農業生態補償的常規性項目，2014年蘇北地區共獲得該項生態補償資金36 673萬元，補貼金額約占全省該項財政下撥資金的71%，具體受益情況如表3所示。其中鹽城市該項補貼在蘇北地區最高，為10 241萬元，其下的農產品主產區受益總額為9 517萬元，受益占本區域補貼資金總額的92.93%；而位居其次的是徐州市，共計獲得該項補貼7 007萬元，但其下農產品主產區在本區域補貼資金中的受益比卻在5市中最高，為97.12%。具體到各農產品主產區，因宿遷市的相關指標計算時口徑縮小，故不參與比較，其他4市中受益額最高的是連云港市的東海縣，受益額為 2 200萬元，在連云港農產品主產區的受益比高達4235%；其次是鹽城市的射陽縣，受益額為2 120萬元，在鹽城市農產品主產區的受益比達到22.28%；具體農產品主產區受益額最低的則是連云港市的灌云縣，受益額僅為926萬元，在連云港市農產品主產區的受益比也最低，只有1782%。調研結果顯示，各市（縣）基本能認真履行監管核查職責，農作物秸稈機械化還田作業效果良好，如宿遷市2014年以秸稈還田為主的秸稈肥料化利用率就達到75%左右。

3.3耕地質量監測補助實施評析

江蘇省在全省開展耕地質量動態監測，2014年江蘇省耕地質量監測資金補助總計300萬元，蘇北此項補助合計150萬元，區域占比高達50%，體現出江蘇省對蘇北耕地質量監測工作的重視。蘇北各市該項農業生態補償情況如表4所示，其中鹽城市、徐州市該項補助的受益額最高，占比分別達到28.67%、22.00%。在實施中各市（縣）基本上都實行市財政國庫代管，在項目資金下達后，嚴格按照細化的項目合同資金使用方案進行報賬，以確保項目資金專款專用。

以宿遷市為例，其2014年在全市范圍內建立了4種類型27個耕地肥力與質量監測點，對耕地的肥力與質量進行長期動態監測；而省財政劃撥的監測項目資金主要用于采樣檢測、監測、試驗材料、培訓、信息發布等方面。盡管宿遷市2014年的耕地質量監測補助資金能按計劃合理使用，但宿遷市地方

財政在該項目上的投入極少，至今尚未建立市級土壤肥料化驗室，嚴重制約了耕地質量監測工作和測土配方施肥工作的進一步開展。

3.4測土配方施肥補助實施評析

由于農民種田重用輕養，在施肥上存在盲目濫施、不合理偏施現象，為進一步提高耕地綜合生產力，江蘇省在各農業縣（市、區）和農墾農場實施測土配方施肥，到2014年底已建立17個省部級測土配方施肥示范縣（市、區）。表5中2014年該項農業生態補償蘇北共獲得1 295萬元，占全省的比例為40.79%。具體到各地級市，鹽城市獲得補償最高，為340萬元，連云港市最低，為205萬元。再具體到各地級市的農產品主產區，徐州市、連云港市、淮安市、鹽城市、宿遷市獲得的該項補助分別是230萬、145萬、200萬、255萬、170萬元。其中徐州市的銅山、鹽城市的濱海這2個國家示范縣各由中央財政提供60萬元補助，可獲得15萬元的補助；連云港市的東海、淮安市的洪澤、宿遷市的宿豫這3個省級示范縣分別由中央財政提供45萬元、省級財政提供15萬元。在該項補償資金支持下，蘇北測土配方施肥項目取得了一定經濟效益，如以宿遷市市區該項補償累計節本增效約732萬元。但該補償項目技術性要求很高，實施中離不開長期穩定的資金、技術、人力投入的支撐，其推廣需要各方共同努力。

3.5商品有機肥補貼項目實施評析

為了通過推廣使用商品有機肥來提高耕地質量，推動高效農業和綠色有機農業的發展，江蘇省自2006年起在試點地區開展有機肥補貼試驗示范項目，并按照“地方政府財政補貼商品有機肥生產企業、生產企業按扣除補貼金額之后的價款將商品有機肥出售給地方農戶”的運作模式，積極引導農民增加對農田商品有機肥的施用量。本項目在推廣應用時實行最高零售限價，以2013年為例，蘇北商品有機肥的零售價不允許高于520元/t，區域內農戶在購買有機肥時的單價是用零售價扣除省財政按150元/t補貼后的金額，即農戶所購買的商品有機肥的價格不過超過370元/t。據統計，江蘇全省2013年商品有機肥料推廣應用補貼規模29.113 3萬t，有機無機復混肥料推廣應用補貼規模3萬t；該項目的實施使蘇北規模養殖畜禽糞便等農業有機廢棄物得到有效利用，在很大程度上改善了項目實施區的肥料施用結構。同時，由此可見，目前的有機肥補貼多采取項目一次性補助方式，未建立相應的長期運行保障機制，對農業生產者的積極性調動不足。

4蘇北農業生態補償財稅政策存在的問題及優化對策

4.1農業生態補償財政政策存在的問題及優化對策

4.1.1農業生態補償財政投入方面目前，江蘇省已將環境財政納入公共財政體系框架，不斷強化政府的環境財政職能，重點扶持具有明顯生態功能的15類生態紅線區域，而對其他的非生態紅線區域的補償（如農業生態補償）主要是利用專項財政資金，對影響農業生態的一些主要因素（如農作物秸稈綜合利用、測土配方施肥、商品有機肥的推廣使用等）給予補貼或獎勵。各市（縣）也配合省財政局、省環保局的工作，在市（縣）財政中安排部分資金以確保農業生態安全，確保農產品的生產與供給。盡管各級財政的共同努力取得一定成效，但目前江蘇省的農業生態補償依然主要依賴政府的“外部輸血”，補償資金來源單一，投入資金總額有限，難以滿足農業生態保護、建設的大量資金需求。因此，建議各級政府充分運用財稅手段引導農業生態要素市場的進一步培育，在拓寬政府投入資金渠道的同時，逐步放開農業環境基礎設施的市場準入，通過設立開放式公眾基金引導民間資本等投身農業生態護建工作，不斷加強綠色金融信貸對農業生態護建的支持力度，大力推動農業生態資本市場的發展等措施，逐步完善以“政府投入為主、社會資助為輔”的農業生態補償基金制度[5]。

4.1.2農業生態補償財政轉移支付方面在農業生態補償中央財政、省財政轉移支付中，因農業生態環境管理牽涉部門較多，導致農業生態補償部門化現象嚴重[22]；加上大部分地市級政府很少提供相應的配套資金，致使補償可用資金總額有限，部分補償項目實施效果不明顯。因此，建議蘇北各地方政府除了建立健全轄區內的農業生態補償機制外，還要不斷完善區域內農業生態補償的部門協調機制，加強農業生態補償工作的相互合作與支持；如果地方財政允許，就應考慮加大對農產品主產區農業生態護建工作的地方配套政策及資金支持力度，在合理確定財政轉移支付規模的同時，通過縱向轉移支付推動各級政府相關職能部門有效履行它們對公共支出承擔的社會責任。同時，考慮在蘇北建立區域農產品主產區對區域農業生態保護區、農業生態受益區域對農業生態系統服務提供區域之間的橫向財政轉移支付制度，通過農業生態環境要素在區域間的有效互換，實現對農業生態環境供給者的長效激勵[23]。在制定橫向農業生態補償標準時，要因地制宜，使制定出的區域補償標準合乎實情與常理，實施補償時不妨將橫向轉移支付縱向化，根據需要采取政策補償、技術補償、教育援助等配套補償方式。

4.2農業生態補償稅費政策及優惠存在的問題及優化對策

4.2.1農業生態補償相關稅費政策方面在我國現行稅制下，資源稅是與生態環境關系最密切的一個稅種，但其征稅范圍比較狹窄，在實際中調節級差收入的作用發揮有限，很難合理引導資源的可持續性開發。結合江蘇省現階段農業生態補償的現狀，建議調整和完善現行資源稅，不妨申請在江蘇省試點開征水資源稅和濕地資源稅，同時在條件成熟時開征環境保護稅，環境保護的各種稅款實行嚴格的預算管理，主要用于環境保護支出，以防止或避免農業生態環境的破壞、惡化。當然，我國在近2年出臺的一些財稅政策性文件中已有較明顯的生態調節與保護傾向，以農業生態補償與環境保護為例，2014年出臺的財稅[2014]20號文中明確：占用用于農業生產并已由相關行政主管部門發放使用權證的草地，以及用于種植蘆葦并定期進行人工養護管理的葦田建房或從事非農業建設的單位和個人，應按規定征收耕地占用稅。而財稅[2014]38號文則將增值稅免稅政策適用范圍擴大到糧食和大豆，并可對免稅業務開具增值稅專用發票。這些稅收政策體現了稅收對生態維護與補償的杠桿調節作用，在執行時應嚴格落實。

4.2.2農業生態補償相關優惠政策方面江蘇省財政廳根據國家統一部署，在2014年對轄區內各相關部門自行制定的財稅優惠政策進行清理，凡不符合法律法規規定的一律停止執行，限期整改。這就意味著不少地區的稅費優惠口徑會出現不同程度的收縮，可能會對地方部分企業履行社會責任的積極性產生一些暫時性的沖擊。因此，建議在國家層面規范并完善與農業生態資源開發補償、利用補償和受益補償相關的稅收優惠政策，如對農業企業為減少污染而購入的環保節能設備考慮加速折舊，或允許用農業生態護建投資額的一定比例抵免企業投資當年新增的企業所得額；如果農業企業購買了防污專利技術等，建議允許對此類無形資產進行一次性攤銷，對其用于農業生態護建的捐贈考慮與稅前允許扣除的公益性捐贈同等待遇；同時建議對農業/農村廢棄資源、可再生資源循環利用或生態修復企業取得的廢渣、廢水、廢氣等原材料納入增值稅抵扣范圍，合理確定其抵扣比率。因為劇毒農藥、劣質農膜等農業生產投入物對農業生態環境的危害與威脅，建議取消現行規定中對其免征增值稅的規定，同時適當降低農業“三品”的銷項稅率，以引導農產品主產區生態農業、綠色農業、有機農業的發展。此外，要繼續完善農業排污收費制度、強化秸稈焚燒處罰力度，通過獎懲結合，不斷提高農業生態環境的安全系數。

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