城市生態保護紅線與生態控制線協調性研究

王成新，徐彥穎*，于雷，王依

（1. 環境保護部環境規劃院，北京 100012；2. 浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007）

城市生態保護紅線與生態控制線協調性研究

王成新1，徐彥穎2*，于雷1，王依1

（1. 環境保護部環境規劃院，北京 100012；2. 浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007）

生態保護紅線與生態控制線是生態空間保護的兩條主線，兩線既有差別又緊密聯系。生態保護紅線是維護區域和城市生態安全的格局和數量底線，生態控制線是控制城市開發邊界和保障生態安全劃定的生態用地控制線。地市是兩線劃定的適宜尺度，本文在總結高、中、低不同開發強度城市兩線探索實踐的基礎上，從兩線聯系與差異角度進行協調必要性分析。兩線在概念內涵、法律地位、劃定內容、技術方法、管控要求上的差異既是銜接的重點又是銜接的難點。然后，從空間、內容與管控等角度提出兩線協調的思路，空間協調解決工作底圖不統一、話語權不對等問題，內容協調解決生態用地保護目標不一致問題，管控協調解決部門管理準入條件不一致問題。最后，從工作機制角度，提出促進兩線銜接的若干建議以及未來兩線重點完善的內容和主要方向，為地市開展相關工作提供參考。

城市；生態保護紅線；生態控制線；環境總體規劃；協調性

引言

為落實國家關于加快生態文明制度建設、劃定生態保護紅線的戰略部署，不同省份及地市啟動了形式各異的劃定工作。環境保護部先后印發了相關技術指南[1]（以下簡稱《指南》），指導生態保護紅線劃定工作，并在全國開展試點。江蘇、福建、廣東、山東等省份在《指南》要求的基礎上，制定省級紅線工作方案，地級市成為生態保護紅線劃定的主戰場。由于地域差異，不同地市在落實上級要求時，提出了城市層級的劃定方案。基本生態控制線最早由深圳市率先劃定，隨后全國多個城市陸續啟動生態控制線的劃定工作。廣東省要求全省各地市劃定城市生態控制線[2]，成為全國第一個同時要求地市劃定生態保護紅線與生態控制線的省份。一些地市在具體劃定時，因工作啟動時間、牽頭部門不同，導致工作方式、內容要求與劃定結果也因地而異，工作底圖、技術方法、管控要求不一致。基于此，本文對城市層面劃定生態保護紅線與生態控制線進行協調性分析，最大化地發揮各自的生態效益。

1 相關概念內涵

1.1 基本生態控制線與生態控制線

從2005年深圳劃定我國第一條基本生態控制線開始，無錫、東莞、廣州、長沙、武漢、廈門、威海等城市啟動了相關工作[3]，它們的主要差別在于有無“基本”二字。“基本”的含義是“根本的”，用來形容城市生態用地保護的重要程度。基本生態控制線是為了加強城市生態保護，防止城市建設無序蔓延危及城市生態系統安全，促進城市建設可持續發展劃定的生態保護范圍界線[4]。生態控制線是為保障城市生態安全，優化城市空間結構和布局，在尊重城鄉自然生態系統和合理環境承載力的前提下，圍繞保護重點生態要素劃定的城市開發邊界控制線，內容上強調對生態要素的剛性保護[5]。

筆者認為，兩者含義差別不大，出發點均是為了優先控制城市不可開發土地，保護城市生態用地。基本生態控制線是為了防止城市建設無序蔓延造成生態系統破壞而提出的一種被動保護有限生態用地底線的手段。生態控制線則立足于城市生態用地的保護，具有前瞻性地促使城市形成良好的生態安全格局并預留發展空間。無論是被動的保護，還是主動的預留，兩者均為促使城市合理、可持續發展，保障城市生態安全提供依據。

圖1 生態保護紅線發展過程

1.2 生態紅線與生態保護紅線

對于生態紅線與生態保護紅線的內涵和概念，目前尚未統一[6,7]。有學者認為，“生態紅線”是指對維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展，在提升生態功能、保障生態產品與服務持續供給必須嚴格保護的最小空間范圍[8]。有學者認為，“生態紅線”是在提升生態功能、改善環境質量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數量限制[9]。也有學者提出城市作為實施生態環境系統管理最有效的區域尺度和行政層級，城市生態保護紅線既包括環境空間的嚴格管控，也包括環境資源開發強度的嚴格約束[10]。規模數量、質量、空間格局、用地性質等變化是生態紅線管控的主要方面。[11]

從兩者的提出與發展過程來看（圖1），關于兩者的理解尚處于有爭議狀態，爭論的焦點主要集中在生態保護紅線是“大生態”還是“小生態”，是否囊括資源、環境、生態等內容。因此，地市開展了諸如“生態用地保護紅線”、“生態紅線（區域）”、“生態功能紅線”、“生態保護紅線”等形式的探索工作。

筆者認為，兩者雖在國家和部門文件中的表述與要求不同，不同學者的理解也不盡相同，但兩者內涵中關于“小生態”保護思路基本一致，都是為保障國家和區域生態安全而劃定一部分區域并實施嚴格保護。城市生態保護紅線具有兩方面的含義：一是空間上的格局紅線，在空間上具有不可替代性，保護的是城市中具有重要生態功能的區域。二是面積上的數量紅線，是維護區域和城市生態安全的最小空間。鑒于相關理論依據、技術路徑以及方法等尚未統一，本文將城市層面開展的相關工作視為地市落實生態保護紅線的具體實踐案例進行分析。

2 典型城市案例分析與實踐經驗

表1 典型城市劃定結果匯總*

城市生態保護紅線是維護區域和城市生態安全的底線，具有一定的格局和數量內涵，生態控制線是為防止城市蔓延、保障城市生態安全劃定的城市開發邊界控制線（以下簡稱“兩線”）。兩線的劃定結果與城市生態用地或城市開發強度密切相關（表1）。由于地市生態本底情況不同，再加上牽頭部門、劃定機制不同，兩線劃定工作迫切需要銜接。

2.1 高強度開發城市

高強度開發城市主要指城市土地開發強度超過國際通行的生態宜居警戒水平（30%）的城市，本文選取深圳、東莞、廈門等城市進行分析，三市都啟動了兩線劃定工作。

早在2005年，深圳市劃定了我國第一條基本生態控制線并頒布了管理規定，用以遏制城市無序蔓延。深圳市將建設用地外的全部土地作為生態控制區域進行保護，實際上成為嚴格意義上的城市開發邊界控制線。此后，在比例不下降的前提下，進行了局部調整。因劃定采用了生態系統類型分類保護的方式，未實施分級管控，增加了管理難度。2008年，東莞市將全市土地面積的44.7%作為市域生態線控制范圍，并出臺了相應的管理規定。從內容、管控要求來看，東莞基本上延續了深圳市的技術思路。2015年東莞啟動了生態控制線修編工作，對生態控制線進行一級、二級管控分區，以適用不同的管控政策。廈門市在城市總體規劃中首次將市域總面積的57.7%劃入生態控制線，并在《美麗廈門環境保護總體規劃》中全部作為全市陸域生態紅線實施線，按照強制保護與限制開發進行差異管控。

2.2 中強度開發城市

中強度開發城市主要指城市土地開發強度處于國際生態宜居水平（20%）與警戒水平（30%）之間的城市，本文選取劃定方式具有地方特色的廣州、天津、南京、武漢等城市進行分析。

廣州市分別在城市總體規劃和環境總體規劃（試點）中分別開展兩線的劃定工作。廣州市域67%的土地劃入基本生態控制線，按照禁建區和限建區來確保城市生態空間的嚴格保護與合理利用。廣州是全國首批開展環境總體規劃試點的城市之一，基于《指南》技術評價結合法定保護地識別，將全市14.4%土地劃入生態保護紅線。天津市按照六類生態用地實施永久性保護，按照生態系統類型進行識別細分，將生態用地保護紅線劃分紅線、黃線兩級。南京市在省級生態紅線區域保護規劃的基礎上，在具有法律保護依據的12種生態紅線區域類型基礎上增加生態綠地，劃分為一級和二級管控區。武漢市基本生態控制線劃定采取了兩步走的方式，先在都市發展區1∶2000工作底圖上劃定基本生態控制線，再對農業生態區進行劃定，初步劃定75%的區域作為生態控制區。其中，在都市發展區內，基本生態控制線為“城市建設集中區”和“生態功能區”的界線。生態功能區細分為不同層次，執行不同的管控要求。

2.3 低強度開發城市

低強度開發城市主要指城市土地開發強度處于國際生態宜居水平（20%）以下的城市。本文選取開展相關工作的寧波、威海等城市進行分析。

寧波市在城市總體規劃中初步將50.9%的土地劃入生態保護紅線，其中一級管控區占到1/3。在《寧波市生態綠地系統專項規劃》中，提出對五類生態空間劃定基本生態控制線。威海市按照生態要素功能進行分類，將83.73%的土地劃入生態控制線，其中禁止開發區占59.69%。在威海市環境總體規劃中，在《指南》評價基礎上，結合13類生態系統類型，將67.3%的土地劃入生態保護紅線，其中一級管控區占40.2%。

3 兩線銜接的必要性分析

從地方實踐來看，因主導部門不同、劃定方式不同，兩線在劃定范圍、劃定尺度、劃定內容以及管控要求上既存在差異又有許多相似的地方。從城市開發與生態保護的關系來看，兩線均需要準確把握生態空間保護的“度”，維持城市建設開發與生態保護的平衡，成為地方權衡效益的砝碼。兩線應充分銜接協同劃定，避免工作上出現“拉鋸戰”。從地方實踐來看，兩線劃定內容、結果與城市生態空間“數量”與“質量”密切相關，國家與地方政府應盡快研究出臺相關技術文件，避免兩線趨同或者“相左”。

3.1 明確兩線聯系是做好銜接的出發點

首先，兩線劃定對象都是區域生態用地。兩線均是對生態空間或生態系統建立的保護體系，對維護區域和城市生態安全格局具有重要作用。同時，兩線的劃定對象涉及城市生態系統多個管理部門，需要國土、林業、環保、海洋等多個部門配合協同劃定[12]。

其次，兩線劃定都采用了分級分類體系。大多數地市采用了一級或二級、禁建或限建、紅線或黃線等兩級管控方式，按照生態系統或生態用地類型進行分類管控[13,14]。目前，關于兩線空間類型上的內容與分級方式尚未一致，存在許多共性和交叉的內容。比如，對于自然保護區的分區保護，有些地市是將所有分區都作為一級管控區，有些地市是將核心區、緩沖區作為一級區。此外，還涉及自然保護區級別的問題，如縣（市）級與國家、省級如何進行分級。

3.2 把握兩線差異是銜接的重點與難點

一是概念內涵有差異。因提出背景不同，兩線存在本質上的差異。城市生態保護紅線是維護城市與區域生態安全的底線，具有保護“最小生態空間”的剛性思維。城市生態控制線與城市開發邊界控制線的關系十分密切，需要對未來城市發展空間進行預留或控制，在此基礎上再劃定生態空間邊界，具有“反規劃”思想。筆者認為，城市生態保護紅線是為了“保護”而保護，即為了保護某些區域而在外圍劃定必要的緩沖區域。城市生態控制線是為了“建設”而控制，即為了城市建設邊界控制而劃定不同的生態控制區域。

二是法律地位有差異。生態保護紅線是我國環境保護的重要制度創新，是推進生態文明建設的一項空間管控制度。國家法律層面明確提出劃定生態保護紅線，之后會建立相應的考核與責任追究機制。城市生態控制線是地方為保障城市基本生態安全防止城市無序蔓延劃定的生態用地保護界限，是地方根據保護需要提出并建立的地方管理機制。

三是劃定內容有差異。地方城市在劃定生態保護紅線時，賦予了其更豐富的內容，它不僅包括在重要生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區等區域劃定的需要保護區域，還包括地方特有的生態系統類型，如永久保護綠地、城市湖泊、蓄滯洪區等地方政府根據保護需要增設的類型。城市生態控制線是地方政府防止城市無序蔓延和保障城市生態安全劃定的生態空間控制線，既包括城市建成區內的公園、綠地等生態用地，也包括市域腹地內農田、水域等所有生態空間。從內容上看，城市生態保護紅線范圍應當是生態控制線的子集。

四是技術方法有差異。城市生態保護紅線的劃定技術方法尚未統一，以法定保護地梳理結合技術評價的方法居多，也有地市按照具有法律保護依據的生態類型進行梳理劃定。技術評價方法主要參照環境保護部印發的《指南》，主要包括重要性、敏感性以及脆弱性等技術評價模型，識別區域內生物多樣性保護、土壤保持、水源涵養、防風固沙等生態功能重要、敏感區域。城市生態控制線劃定技術方法以生態用地類型定性識別為主。在對生態安全和空間格局進行綜合評估的基礎上，識別不同保護類型的清單與范圍，但目前尚未形成統一的綜合評估方法。

五是管控要求有差異。生態保護紅線一旦劃定，要求做到“性質不轉換、功能不降低、面積不減少、責任不改變。”地方對兩線的準入條件與內容，尚未統一，多采用分級分類管理的方式，城市生態保護紅線的管控要求更“剛性”。兩線在管控要求上的差異主要取決于劃定比例以及分級分類的方式。

4 兩線銜接協調性分析

人居環境受到來自外界的干擾力以及生態系統自組織力的相互作用，處于動態的平衡狀態。由于兩種力的作用效果不同，生態系統效能演替具有非等效性。平衡狀態的“0”是分水嶺，是退化的臨界點，城市開發應以這個點為底線，決不能超過這條“紅線”[15]。識別城市開發的最大邊界與生態保護的底線空間，是兩線銜接的最終目標。

4.1 空間協調解決工作底圖不一致、話語權不對等問題

空間協調包括四方面內容：一是空間尺度上的協調。數據精度一般與研究范圍大小有關，比例尺越大數據精度越高。兩線劃定多以市域為空間單元，數據來源多為國土部門的1∶10 000數字線劃地圖數據，在數據缺失或不可獲取時，也會采用1∶50 000甚至1∶100 000的基礎地理數據，面積小的地市或者分區劃定時，數據精度達到1∶2000。兩線在空間尺度上應保持一致，統一基礎底圖。二是空間坐標系的協調。空間數據來源于不同部門，具有多套坐標系統。目前問題多存在于國家2000坐標系、西安（北京）坐標系以及城市地方坐標系之間的轉換，因轉換參數涉密，增加了數據銜接難度。三是空間上跨行政區域的協調。主要涉及地市之間以及省份之間空間范圍的銜接，兩線在劃定時應當充分考慮城市內部與跨界區域的生態環境保護，避免出現“鏤空”或“斷層”。四是空間重疊區域的協調。兩線均涉及自然保護區、森林公園、地質公園、風景名勝區等具有明確權屬的保護地類型。由于歷史、管理及數據精度等原因，劃分尺度不一，造成各空間邊界模糊、空間上重疊，導致管理混亂、權責不明[16]。

4.2 內容協調解決生態用地保護目標不一致問題

根據《指南》要求,結合地方生態保護紅線實踐，總結深圳、東莞及廣東省劃定城市生態控制線的實踐經驗，匯總兩線內容銜接體系，見表2。其中,森林公園、風景名勝區等法定保護區需根據主導生態功能確定其分類。從兩線內容來看，城市生態控制線可劃分為生態保育、休閑游憩、安全防護以及墾殖生產等四大類型。城市生態保護紅線按照生態功能差異可分為生物多樣性保護、水源涵養、土壤保持、防風固沙、洪水調蓄、城市調節等六大類型。其中城市調節區為城市生態系統內部需要保護的具有重要生態調節作用的區域，是地方根據需要增設的保護類型。

內容協調主要包括三方面內容：一是分級分類體系上的協調。兩線在劃定時采用分級分類的劃定方式亟需形成統一標準，比如,對飲用水水源保護區中一級、二級和準保護區的分級以及城市中公園綠地等永久性綠地的保護。二是禁止開發區的協調。兩線與城市總體規劃中的“三區四線”以及土地利用總體規劃中的“三界四區”關系密切，應當與禁止建設區、限制建設區等內容銜接，使禁止開發區在內容、分級以及空間范圍上保持一致。三是內容深度上的協調，兩線在總規層面或者專項層面應保持內容上的協調。總規層面的實踐主要依托環境總體規劃（試點）或城市總體規劃，作為其重點篇章之一。專項層面的實踐主要出于地市需要或落實上級要求，有的是按照總規進行下一階段細化落地，內容深度要高于總規層面。此外，一些城市在戰略規劃中就已經開始建立體系[17]。兩線在不同層面的內容深度及技術要求應保持銜接，做到數據精度、圖紙比例一致。

表2 城市生態控制線與生態保護紅線類型對比*

4.3 管控協調解決部門管理準入條件不一致問題

按照“分級分類”的劃定思路，建立分類施策的管控體系，是兩線落地管理的關鍵，管控政策應當因地制宜不能過嚴或過松。管控協調包括三方面的內容：一是協調“剛性禁止區”的準入條件。城市生態保護紅線中一級管控區不都是嚴格意義上的保護區，兩線在一級區中除涉及自然保護區等有法律依據的區域外，還涉及經評價或根據生態系統重要性劃入的區域。對于一級管控區內，哪些可以準入，哪些不能準入，是兩線銜接的重點,也是決定劃分方案的關鍵。城市生態保護紅線的一級區更嚴格，相應的準入標準也會更高，從地市實踐來看尚未統一，主要涉及區域性重大線性基礎設施包括道路交通、電力電信等，此外還涉及公園、道路等公益性基礎設施的準入問題。城市生態控制線一級管控區相對要求寬松一些，必要的旅游交通、公園等可以準入。二是協調“有條件限制區”的準入條件，主要涉及二級管控區內的村莊發展問題，如城市生態控制線中涉及農村生活及配套服務設施、墾殖生產基礎設施。城市生態保護紅線中涉及鄉村改造、基礎設施、農村生活設施、旅游設施等。筆者認為，兩線劃定應根據地市生態本底差異，制定與生態控制區域以及管理目標相符的管控措施，做到“分類施策、一地一策”，避免出現“一刀切”的管控政策。三是協調建立調入調出機制。生態控制線中的重要區域可以調入生態保護紅線，實施“紅線”管控政策，同時應完善城市生態保護紅線的動態調整機制，每三年或五年對生態保護紅線保護狀況進行評估，動態調整自然保護區、飲用水水源保護區等禁止開區范圍。

5 結語

城市生態系統是一個動態的平衡系統。兩線在構建城市生態安全格局、防止城市無序蔓延等方面發揮著重要作用，且在概念內涵、法律地位、劃定內容、劃定方法、管控要求等方面存在差異。為進一步促進兩線之間的銜接，指導地市劃定工作，本文提出以下幾點建議：

①加強部門協作，協同劃定；②城鄉統籌，建立多規融合機制，實現生態“一張圖”；③統一工作底圖，建立數據共享平臺；④盡快出臺城市層面的劃定技術指南，建立統一的監管部門和差異化的管控制度；⑤建立兩線考核與公眾參與制度，完善生態補償制度和激勵機制；⑥建立兩線動態調整機制。

兩線在實踐中尚存在諸多不完善的地方，需要在今后的研究中加以完善。比如，城市生態保護紅線與生態安全之間缺少定量研究，城市劃定多少比例的生態用地是安全的，需要進一步研究，城市生態控制線劃定時如何對城市建設用地邊界進行科學預留，兩線的分級管控政策如何制定，等等。總之，科學劃定城市生態保護紅線與生態控制線，控制城市安全底線與城市開發邊界上限，保障城市生態系統格局永續平衡，是一項十分重要的工作，任重道遠。

[1] 中華人民共和國環境保護部. 關于印發《生態保護紅線劃定技術指南》的通知[EB/OL]. (2016-07-09). http://www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201505/t20150518_301834.htm.

[2] 茂名市城鄉規劃局. 廣東省住房和城鄉建設廳關于印發《廣東省城市生態控制線劃定工作指引》的函[EB/ OL]. (2016-07-09). http://csgh.maoming.gov.cn/article. aspx?id=2454.

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Research on the Coordination between the Urban Ecological Redline and Ecological Control-line

WANG Chengxin1, XU Yanying2*, YU Lei1, WANG Yi1
( 1.Chinese Academy for Environmental Planning, MEP, Beijing 100012; 2. Environmental Science Research Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007 )

Ecological redline and ecological control-line, which are different but closely related, constitute the two main lines of ecological space protection. In fact, ecological redline is the baseline to maintain the ecological security of a region, and ecological control-line is equal to the urban development boundary control-line which is used to prevent urban sprawling and protect ecological security. Urban hierarchy is the appropriate scale for delimiting the two mainlines. Based on the clarification of the two related concepts, the study summarizes the experience of practice and exploration in city with different development intensity. From the aspect of differences and relationships between the two lines, this study analyzes the necessity of coordination and summarizes the similarities and differences in concept, legal status, designed content, designed methods and regulatory requirements. At last, to provide a reference for the related work of prefecture-level city, this study analyzes their coordination and puts forward several suggestions on enhancing their link from the aspects of space, content, management, control and so on.

urban; ecological redline; ecological control-line; environment master plan; coordination.

X37

1674-6252（2017）01-0069-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.069

王成新（1982—），男，助理研究員，碩士，環境保護部環境規劃院，主要從事城市生態規劃與環境管理研究，E-mail: wangcx@caep.org.cn。

*責任作者： 徐彥穎（1979—），女，工程師，本科，浙江省環境保護科學設計研究所，主要從事環境管理、環境保護政策研究，E-mail: xuyy@zjepb.gov.cn。