撤縣設市，不能只看到“錢景”

胡印斌

最近，多地密集傳出“撤縣設市”的消息。4月11日，浙江玉環縣撤銷，設立縣級玉環市；12日，湖南寧鄉縣撤銷，設立縣級寧鄉市；13日，四川隆昌縣撤銷，設立縣級隆昌市。據媒體報道，今年年初，多個省份地區提出加快撤縣設市的步伐，全國已有數十個縣提出要改市。

在20世紀90年代，國內出現過一波“撤縣設市”的熱潮。數據顯示，僅1994年至1996年間，全國就有95個縣“撤縣設市”，主要集中在江蘇、山東、浙江等省，其中江蘇蘇南各縣基本都變身為市。其后政策收緊，直至2013年年初，吉林省扶余縣設市才獲得國務院批準。那么，眼下多地獲批，是不是意味著新一輪“撤縣設市”的熱潮已經到來？

綜合各方面情況看，盡管以往那些大批“撤縣設市”的現象再難復制，但仍將有一部分經濟社會發展良好的縣實現完美變身。這是因為，經過多年的累積發展，國內很多縣在經濟體量、城鎮人口、產業布局、公共設施乃至社會服務等諸多方面，均已獲得了長足進步。特別是在中央強力推進新型城鎮化的背景下，將一些地方經濟中心由縣改市，可以發揮更好的區域帶動效應。

與傳統的以服務“三農”為主的縣相比，市一級的財權相對獨立，在地方財政收入中的占比也更大，在使用上級政府轉移支付或者專項扶持資金方面也更靈活。此外，市級行政管理權限也更大，無論是建設用地指標，還是工業項目、市政建設等，都遠勝于縣。凡此種種，均導致許多縣紛紛尋求改市。

問題是，當眾多的縣都趨之若鶩時，很多事情實際上已有些變味兒。20世紀90年代末中央為何收窄撤縣設市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關數據，從而扭曲了城鎮化的方向與目標，出現城鎮化“虛熱”：一方面，城市建設缺乏規劃，一些地方出現供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關的公共服務并沒能跟上。

在這一過程中，尤其需要警惕的是“土地財政”。一些縣份動輒“舉全縣之力”撤縣設市，政府目光所及之處，仍是農民的土地，是可以通過土地變現的“錢景”。其不僅沒有心思發展現代農業、新型產業、社會服務業等，甚至連基本的城鄉公共服務也缺乏熱情。這樣的做法，依舊是一種以追求GDP為目的的政績工程，與以人為本的新型城鎮化相去甚遠。

城市的發育、壯大，固然離不開行政力量的推動，但本質上仍是市場配置資源的結果。就目前而言，將一些地方經濟中心撤縣設市，使其實現從農村政區向城市政區的轉化，從而能夠容納大量農村轉化人口，是符合經濟發展形勢的。只是，這其中需要與時俱進地設定必要門檻，民政部原有的撤縣設市標準，有些已經過時。比如，特別強調GDP，強調非農人口占比，已不適應當下的情況。

無論如何，行政區劃調整是一件影響深遠的大事，應該慮及長遠，格外謹慎，不能動不動就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒有條件創造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應該是增進民生福祉，讓老百姓對未來有更好的預期。