美國的“深層國家”及其與特朗普的矛盾

付隨鑫

美國“深層國家”即美國國家安全權勢集團，其核心是情報部門、國防部和國務院等政府機構，也涉及情報和國防承包商、華爾街、硅谷等外圍集團。美國“深層國家”起源于冷戰初期，在國家安全政策方面具有較一致的觀念和利益，很大程度上不受民選領導人的影響和監管。特朗普就職以來已與它產生不少矛盾，施政受到嚴重制約?？疾焯乩势照奈磥戆l展，需認真評估兩者之間的矛盾以及對特朗普“通俄門”的調查。

近年來，“深層國家（Deep State）”術語成為分析美國政治的常用語，特別是在2017年初特朗普指責美情報機構和官僚階層泄密之后，隨著總統與情報機構關系陷入緊張，該術語引起美國媒體界和學界的廣泛關注。“深層國家”確實能解釋美國的部分政治現象和特朗普的某些執政阻力，同時也存在誤用和濫用的風險。

美國“深層國家”的起源

“深層國家”這一概念源于土耳其，被認為是該國政治體制內一個具有很大影響力的秘密網絡，由軍隊、情報界等國家安全機構和依附于他們的文官構成。它自稱信奉凱末爾主義和堅決捍衛國家利益，力圖消除對土耳其世俗民族國家的任何威脅?！吧顚訃摇北灰暈橥炼涞摹皣兄畤保磸偷厥褂帽┝砀深A土耳其民主政治進程。[1]這一政治現象在中東和拉美各國廣泛存在。

美國的“深層國家”大致等同于它的國家安全權勢集團（National Security Establishment）。邁克·洛夫格倫（Mike Lofgren）是美國“深層國家”的最早研究者之一，他將其界定為國家安全和法律執行機構的混合體。[2]加州大學教授彼得·斯科特（Peter Scott）認為它既包括國家安全機構，也包括相關的外圍權勢集團。“深層國家”與許多陰謀論所提及的“秘密統治集團”等概念并非一回事。因為即使對“深層國家”而言，進行成功的有組織的密謀也是非常困難的。

美國的“深層國家”主要是冷戰初期發展起來的，至今仍保持著較一貫的觀念。美國歷史上一直存在濃厚的反軍國主義、反國家主義和孤立主義傳統，但到冷戰初期美國形成了“國家安全國家（National Security State）”的觀念。1947年的《國家安全法》建立了國安會、國防部、參聯會和中情局等主要國家安全機構。由此誕生的“國家安全精英”具有一種大體上延續至今的意識形態：他們大多非常職業化，具有技術官僚色彩，在黨派政治中保持中立，在內政方面傾向于溫和的改良主義，在外交上兼具現實主義和國際主義理念，主張維持強大軍力，積極介入海外事務，傳播美自由民主價值觀，捍衛美全球霸主地位。[3]

這種現象在歷屆政府都能看到。例如，美國第35任總統肯尼迪就曾為國家安全人選特意請教“深層國家”的資深專家、共和黨人羅伯特·羅維特（Robert Lovett）。奧巴馬邀請共和黨人羅伯特·蓋茨（Robert Gates）留任國防部長。前中央情報局（CIA）局長、民主黨人萊昂·帕內塔（Leon Panetta）在抓捕本·拉登前曾向眾議院情報委員會主席、共和黨議員邁克爾·羅杰斯（Michael Rogers）做了通報，而后者則承諾如果行動失敗，他將在口頭上為該行動辯護。[4]

“深層國家”的構成

美國“深層國家”的核心是負責國家安全的政府機構。國務院、國防部、國土安全部和司法部是其主要組成部分，特別是中央情報局（CIA）、國家安全局（NSA）和聯邦調查局（FBI）等情報機構。財政部的某些機構也被視為“深層國家”的一部分，因為它們監管資金流動，執行國際制裁。司法分支的某些領域也屬于“深層國家”，例如外國情報監督法院，它專門負責審批NSA等機構對美國境內外間諜進行監控的申請?！吧顚訃摇边€包括國會兩黨領袖和國防、情報委員會的首要成員。

“深層國家”的外圍包括一些與國家安全有關的非政府部門，特別是集中在華盛頓環城公路附近的大批情報和國防承包商。美國有85萬通過絕密安全審查的合同工，其數量比同類政府文官還多。70%的情報預算都流向了承包商。2017年1月份去職的國家情報總監詹姆斯·克拉珀（James Clapper）就是美國最大情報承包商博思艾倫咨詢公司的前總經理，他的前任約翰·麥康奈爾（John McConnell）則是該公司現任副主席，另外斯諾登也曾是該公司的雇員。[5]這些私營承包商不僅參與國家安全議程，而且很少受到民選官員的監管。它們大致相當于美國第34任總統艾森豪威爾所警告的“軍工復合體”。

“深層國家”還一直與華爾街存在密切交流。華爾街不斷向“深層國家”提供金錢和人員。華爾街律師艾倫·杜勒斯（Allen Dulles）在1947年協助組建了CIA，并成為其首任文職局長。[6]反過來，“深層國家”的卸任官員也常到華爾街繼續發揮影響力。美國前中央司令部司令和中情局局長戴維·彼得雷烏斯（David Petraeus）并沒有金融從業經驗，但卸任后卻能進入華爾街著名投資公司科爾伯格·克拉維斯·羅伯茨（KKR）集團。許多硅谷公司也與“深層國家”有密切的聯系。它們一直在主動收集用戶信息，“深層國家”在這方面很容易得到硅谷的協助。谷歌、蘋果和Facebook等著名硅谷公司都曾加入NSA的棱鏡項目。

“深層國家”的特點

“深層國家”的關鍵特征是它在很大程度上不受民選領導人的影響和監管。美國歷史上未曾對“深層國家”施加過一套有效的制衡機制。這是因為國會不愿限制總統作為總司令的憲法權力，況且許多秘密機構都是國會立法創建的。雖然法律規定總統須保證國會完全和及時地獲悉情報活動，但實際上他只向國會的情報“八人幫”（即兩黨在兩院及其情報委員會的領袖）介紹情況，且通常在事后。情報預算也不詳細列出，資金的使用很少受到國會的監管。外國情報監督法院幾乎從不否決NSA的監聽請求，其裁決不僅是秘密的，而且不允許上訴。[7]

“深層國家”不時會與民選官員發生沖突，甚至干預民主政治?？夏岬暇蛯婈牶颓閳蟛块T提供關于越南的片面信息和不斷迫使他升級越戰的做法頗為不滿?？夏岬线€對國務卿杜勒斯領導下的CIA的權力擴張感到震驚，以致讓他的弟弟來監管所有秘密行動。奧巴馬曾拒絕軍方派地面部隊介入敘利亞沖突和打擊伊斯蘭國的建議，并在2012—2015年間阻止了美國海軍進入中國南海島礁領海的要求。美國曾發生的最像土耳其“深層國家”的事情應該是埃德加·胡佛（J. Edgar Hoover）治下的FBI。胡佛將FBI的情報搜集能力轉化成他的政治權力。尼克松曾試圖解雇胡佛，但由于擔心胡佛會泄露關于他的秘密信息，只好放棄。在胡佛死后，國會通過法律限制FBI的權力，包括規定FBI局長的任期不得超過十年。

另一方面，不應夸大“深層國家”不受民選政府影響或是蓄意操縱民選官員的程度。實際上它的獨立性受到不少約束。

第一，美國“深層國家”不是一個像土耳其“深層國家”那樣的有組織的反民主集團。它只是一個關心相同議題和具有相似觀念的松散網絡。美國“深層國家”總體上是職業化的和政黨中立的。泄密通常只是個人行為，而非有組織的密謀。

第二，“深層國家”的許多秘密活動只是民選官員達成政治目標的手段。小布什政府想打擊伊拉克，CIA就提供誤導性情報；奧巴馬政府不想卷入地面戰，軍隊就使用無人機進行斬首。即使特朗普想跟普京接觸，情報部門也不得不幫忙。

第三，民選機構對“深層國家”的監管在與時俱進。在20世紀70年代，由于越戰和水門事件，國會為情報和軍事部門建立了更現代的監管體系。國家安全官員必須經常去國會的相關委員會作證，秘密行動必須向兩黨國會領袖做簡報。信息技術的進步也使外界對“深層國家”的監督變得更容易，維基解密就是典型例子。

第四，“深層國家”并非不可改變和不受影響。美國通過安全審查的政府雇員和合同工超過500萬人，像斯諾登那樣的個人就可能改變一個機構運作，因此“深層國家”面對“單點故障”很脆弱。民選官員還可能隨時減少“深層國家”的人員和預算。奧巴馬曾大幅度削減國防部預算，而特朗普試圖削減國務院28%的預算。

特朗普與“深層國家”的矛盾

特朗普上任之初就對情報界發起猛烈攻擊，激烈程度罕見。他在競選期間就指責情報機構在伊拉克戰爭期間制造了薩達姆擁有大規模殺傷性武器的假情報。特朗普還否認CIA和FBI關于俄羅斯干預美國大選的結論。在媒體引用匿名消息指出國家安全顧問弗林曾誤導副總統彭斯后，特朗普憤怒地指責情報部門和官僚機構非法泄漏絕密信息。他還在不提供證據的情況下堅持指責奧巴馬曾授意情報機構在競選期間監聽特朗普大廈。

美國情報界也對特朗普感到不安。他們對深受特朗普信任的弗林缺乏好感，而且曾拒絕讓他的一個重要助手通過安全審查。這種矛盾不免讓一些人懷疑是情報部門故意泄漏了關于弗林不當行為的消息，最終迫使他辭職。特朗普曾有意讓其毫無相關經驗的密友斯蒂芬·范伯格（Stephen Feinberg）負責審查所有情報部門，但遭到后者的強烈抵制；還有報道稱，一些情報人員出于擔心，對總統保留了一些敏感情報。[8]

特朗普的親信和美國右翼人士將泄密事件和特朗普所遇到的阻力歸咎于“深層國家”的陰謀。特朗普的白宮親信經常提及“深層國家”，他們認為情報機構和留任官僚，通過泄密或其他內部手段來引導政策和阻撓特朗普施政。特朗普的首席戰略師斯蒂芬·班農（Stephen Bannon）曾詳細地對特朗普說道“深層國家”是其總統職位的直接威脅。[9]特朗普看來接受了班農關于“深層國家”的說法，他將泄密看作情報官員和留任的奧巴馬政府官員摧毀他的陰謀。[10]這個術語的陰謀論色彩導致它在保守派媒體深受歡迎，同時主流媒體也都廣泛提及。

特朗普與“深層國家”的矛盾導致他的執政遇到很大阻力，不得不改變競選中的承諾。特朗普在競選中就遭到國家安全建制派的大規模公開反對。改善美俄關系曾是他最熱心的外交議題，但遭到“深層國家”的強烈反對后不得不轉而對俄示強，公開譴責俄羅斯侵占克里米亞。特朗普還想放棄許多國際責任，攻擊美國與日韓、北約的同盟關系，但他現在不得不重申加強與盟國的關系，承諾保護歐洲免受俄侵犯。

特朗普與“深層國家”的矛盾有多方面的原因。第一，兩者存在理念沖突。特朗普來自建制派之外，他的外交觀念帶有明顯的民族主義色彩，與“深層國家”秉持的國際主義傳統相去甚遠。第二，“深層國家”對特朗普所器重的班農和弗林等非主流人士感到不滿。第三，特朗普喜歡貶低“深層國家”中各機構的工作。他公開承認對情報部門提供的“每日簡報”毫無興趣，還用民粹主義的言辭激烈地攻擊官僚機構和權勢集團。第四，特朗普對“深層國家”的誤解和攻擊很大程度上由于他嚴重缺少政治經驗。泄密可能主要源自特朗普充滿內斗和疏于管理的白宮班子而非“深層國家”。[11]他第一次“旅行禁令”的失敗部分由于他根本沒有尋求“深層國家”的建議。

美國“深層國家”的利弊

“深層國家”的存在利弊兼有。一方面，“深層國家”的存在能夠保證國家安全政策的連續性和專業性，防止民選官員隨意改變國家安全政策的基調。在冷戰期間，反對共產主義是美國“深層國家”的一貫政策和兩黨的最主要共識。從小布什到奧巴馬，許多國家安全政策并沒有變化。他們都將恐怖嫌疑分子送到海外關押和審訊，繼續在中東開展軍事行動，堅持用無人機打擊恐怖分子，繼續完善和部署導彈防御計劃，堅持對國內外通信進行秘密監聽，等等。[12]奧巴馬的“亞太再平衡”政策也起源于小布什后期。[13]特朗普試圖顛覆二戰以來美國的國家安全政策，但目前看來他遭遇了很大的阻力，在許多方面不得不回歸主流。

而且，“深層國家”內部個人性質的泄密也算一種對民選官員不合理行為的制衡手段，因為許多丑聞只有情報部門才能弄清楚。如果不泄密，公眾就可能永遠不知曉特朗普與俄羅斯的深層關系。

另一方面，“深層國家”容易導致國家安全政策僵化。在冷戰前期，“深層國家”一直推行歇斯底里的反共政策，結果導致麥卡錫主義的盛行，越戰不斷升級，對華關系長期得不到改善。“深層國家”對俄羅斯的敵視情緒也是根深蒂固的。雖然特朗普竭力想搞緩和，但短期內恐怕很難做到。

“深層國家”這一概念也存在誤用和濫用風險。一方面，美國的“深層國家”并非土耳其那樣的有組織的強勢集團，因此不應對兩者進行簡單的類比。相反，官僚機構與民選官員的矛盾在任何國家、任何時候都是廣泛存在的。特朗普的獨特性格和經歷更是加劇了這種矛盾。另一方面，特朗普及其親信和右翼人士可能會濫用“深層國家”這一概念。由于“深層國家”的界定并不精確，而且美國民眾通常很不信任精英，所以來自官僚、媒體、法院和反對派的抵制都可能被特朗普貼上“深層國家”的標簽并遭到打擊。

后續觀察

與“深層國家”的矛盾將影響特朗普政府的未來發展。對此，一方面需認真評估特朗普與“深層國家”間的矛盾及其可能走向。特朗普的外交安全觀念是對美國二戰以來相關政策的逆轉，但它是否代表美國多數民意和美社會長期趨勢，以及能否克服“深層國家”的慣性，都有待觀察和評估。特朗普迄今在這方面的成就還不大，“深層國家”可能會占據上風。特朗普的極端言辭可能只是對美國暫時遭遇困境的偏執表述，并不意味著美國真會輕易放棄海外干預和全球霸權。長遠來看，美外交安全政策走向取決于美能否緩解國內矛盾和明顯提升國力。

另一方面，需追蹤觀察美國情報部門和國會對特朗普“通俄門”的調查進展。FBI承認此項調查在2016年大選期間就已進行，國會兩院也在深入取證。雖然特朗普不斷否認和抵制，但他的許多親信現已卷入其中。隨著調查深入，特朗普與“深層國家”間的矛盾還會加劇。由于共和黨占據國會多數，這項調查將困難重重且曠日持久。但除非有重大直接證據顯示特朗普違法，且不利于眾多共和黨議員連任，否則不大可能演變成第二個“水門事件”。

（作者單位：中國國際問題研究院美國研究所）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] Dexter Filkins， “The Deep State，”New Yorker， March 12， 2012， http：//www.newyorker.com/magazine/2012/03/12/the-deep-state.

[2] Mike Lofgren， The Deep State： The Fall of the Constitution and the Rise of a Shadow Government， New York： Penguin Books， 2016，pp. 33-34.

[3] ?？桑好绹皣野踩珖摇钡膭撋?，載《史學月刊》，2010年第1期，第70、90頁。

[4] Marc AmbinderandD.B. Grady， Deep State： Inside the Government Secrecy Industry， New Jersey： John Wiley & Sons， Inc.， 2013， pp.1-2.

[5] Mike Lofgren，“Essay： Anatomy of the Deep State，”http：//www.mikelofgren.net/essay-anatomy-of-the-deep-state/.

[6] Peter Dale Scott，“The State， the Deep State， and the Wall Street Overworld，” p.3.

[7] Michael J. Glennon， National Security and Double Government， p. 49.

[8] Vivian Salama and Deb Riechmann， “CIA director： Agency isn't hiding intelligence from Trump，” Associated Press，February 16， 2017， http：//bigstory.ap.org/article/a797ab3ed0ea48f0873e762117abea1c/white-house-taps-billionaire-head-intelligence-review.

[9] Philip Rucker， Robert Costa and Ashley Parker， “Inside Trumps fury： The president rages at leaks， setbacks and accusations，” The Washington Post， March 5， 2017.

[10] David Weigel， “Trump and Republicans see a ‘deep state foe： Barack Obama，” The Washington Post， March 7， 2017， https：//www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2017/03/07/trump-and-republicans-see-a-deep-state-foe-barack-obama/.

[11] Loren Dejonge Schulman， “The Deep State Is a Figment of Steve Bannons Imagination，”Politico， March 09， 2017， http：//www.politico.com/magazine/story/2017/03/the-deep-state-is-a-figment-of-steve-bannons-imagination-214892.

[12] Michael J. Glennon， National Security and Double Government， New York： Oxford University Press， 2014， pp. 1-3.

[13] Mark E. Manyin， “Pivot to the Pacific The Obama Administrations ‘Rebalancing Toward Asia，” March 28， 2012， pp. 2-4， https：//fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf.