推進脫貧攻堅決勝全面小康

陳江生　宮奕璐

貧困問題當前仍然在全世界廣泛存在，尤其是在發展中國家。中國為了攻克這一難題做出了巨大努力。改革開放以來，中國扶貧取得了巨大成就，已經有七億多人成功實現脫貧。為了使更多貧困人口順利脫貧、使現有貧困地區摘掉貧困的帽子，打贏脫貧攻堅戰，中國將在“十三五”期間實施精準脫貧，決勝全面小康。

中國反貧困歷程及其取得的成績

作為世界上最大的發展中國家，中國在1978年有未解決溫飽人口2.5億。為了消除貧困，中國實行了改革開放，堅持以經濟建設為中心，實現了經濟總體大發展，國家的整體財富、人均財富擁有量都得到大幅增長。同時，中國堅持把扶貧納入社會規劃和年度計劃中，不斷加大扶貧工作力度，不斷為此推出新的對應政策。經過不懈努力，扶貧事業取得了舉世矚目的成績。

1978年至1985年間，中國反貧困的主要手段是：第一，通過在農村普遍實行家庭聯產承包責任制，全面推動農村經濟體制改革，發展和提高農村生產力，以提高農民的收入和生活水平。第二，通過救助式扶貧等反貧困措施，對貧困人口進行幫扶。這兩項措施取得了顯著的成效。據相關數據統計，在此階段，中國未解決溫飽的貧困人口縮減至1.25億。1986年至1993年間，國家一邊通過采取計劃性、針對性的扶貧工作來推進反貧困，一邊從原先以救濟為主轉變為以經濟開發為主的方式，通過集中大量的人力、物力和財力搞開發來推動反貧困。由于措施得當和推進有力，中國這個階段的反貧困同樣取得了輝煌的成績，截至1993年底，中國農村尚未解決溫飽的貧困人口減少至8000萬。1994年，國務院頒布了中國第一個具有明確目標的反貧困文件《八七扶貧攻堅計劃》。該文件指出，到2000年，中國力爭基本解決8000萬尚未解決溫飽的農村人口問題。實踐證明，這一階段，全國貧困人口的溫飽問題得以基本解決，農民收入大大提高，反貧困工作基本達到了《八七扶貧攻堅計劃》設置的目標。2000年以來，通過扶貧重點西移，發展參與式扶貧，在解決貧困人口溫飽問題的同時也注重防范返貧的發生措施，反貧困工作獲得新的進展。到2015年“十二五”結束，貧困人口減少到5575萬。根據國家統計局發布的《2015年國民經濟和社會發展統計公報》，中國農村貧困發生率從2000年的10.2%下降到了2015年的5.7%。

大量有針對性的扶貧工作強有力地帶動了貧困人口的脫貧，有力地促進了貧困地區的經濟發展，減少了區域之間的貧富差距，改善了貧困地區農村人口的生活條件，既實現了中國政府的反貧困目標，也為人類減貧事業做出了巨大貢獻，成功地開辟了一條具有中國特色的反貧困之路。

中國反貧困工作面臨的挑戰

雖然中國在反貧困工作中取得了舉世矚目的成績，但是由于中國幅員遼闊和各地的現實差異，反貧困仍具有相當的復雜性。反貧困過程中存在著大量亟待解決的問題。這些問題有些是長期存在的，有些是最新出現的。

由于舊中國長期積貧積弱，財富積累水平低，再加上中國國土遼闊、地形復雜等因素的作用，存在著許多長期制約人民走向富裕的因素。第一，基礎設施建設條件較差。雖然新中國建立，特別是改革開放以來，中國人民為改善基礎設施做出了大量的努力，但改善成果也受限于財富積累的時間，以及建設成本在一定發展階段是否能夠承擔。而中國貧困地區多處于山區，自然條件差。這就造成了交通不便，公路、電力等基本公共設施條件差，抵御自然災害能力較弱，出行難、飲水難、用電難等問題長期存在。第二，貧困地區教育相對落后。交通不便、貧困以及地形地貌等原因帶來了貧困地區辦教育的成本更高、困難更大，教育也就相對落后。在現階段仍表現出義務教育的完成度較低，初中生因家庭經濟原因而輟學的現象嚴重，存在教師學歷偏低、綜合素質偏差等諸多問題。第三，群眾自我發展能力較弱，素質性貧困根深蒂固。由于教育相對落后，這些地區的群眾對現代生產和生活的知識比較缺乏，理念也相對落后；由于偏僻和資源狀況較差，這些地區的財富積累狀況較差，使得當地群眾不僅獲取財富的知識和意識偏弱，甚至平均身體素質也相對偏弱，形成素質性貧困的積累。

進入新世紀以來，經過努力，中國大部分地方這些長期存在的問題有了較大的緩解，但同時也產生了一些新的問題。第一，素質性貧困有了新的特點。由于大批青壯年外出打工甚至成為城市新居民，貧困地區多為留守老人和兒童，生產經營能力較低，自我發展能力更加脆弱；因病因教返貧的現象凸顯。第二，扶貧缺乏長效機制。國家和社會的關注使得扶貧有了較大的發展，但由于中國的扶貧開發工作與貧困地區其他建設項目之間缺乏有效的銜接、不同部門之間缺乏合力，因此資金和技術等資源得不到有效整合，不利于社會幫扶體系的建立健全，影響了扶貧工作的效率。第三，由于工作不到位或者方法需要改進乃至腐敗等問題的共同作用，導致了對扶貧對象的數量數不清、對貧困對象瞄不準。很多非貧困人口被扶貧、被濫保，而真正貧困的人卻未得到幫扶，很多扶貧地區的主要特點是區域瞄準，并沒有識別到戶。區域瞄準、整村推進等相關政策戰略，受益的主要還是富戶，并沒有實實在在實現真扶貧、扶真貧的目標，導致富的越來越富，窮的越來越窮。根據中國社科院調查結果顯示：在安徽、福建等五省市調查的低保家庭中，六成不是貧困家庭；有近八成的貧困戶沒有享受低保救助。扶持對象不準確就會導致相應一系列工作得不到很好的落實，項目不能準確安排，資金也得不到準確使用，同時使貧困地區內部收入的分配差距不斷擴大。

解決貧困問題的方案

針對上述反貧困工作中存在的問題，為了在2020年實現全面小康，實現中國反貧困的決定性勝利，中國一方面繼續增加扶貧力度，一方面提出了“精準扶貧”的方案。2013年，習近平總書記在湖南湘西考察扶貧開發工作時，首次提出“精準扶貧”，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。[1]之后習近平總書記又在中央扶貧開發工作會議上再次強調，要提高反貧困工作的成效，必須堅持精準扶貧、精準脫貧，并指出：“扶貧開發，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準?！?015年6月，他在貴州調研時，進一步將精準扶貧思想概括為：“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。

“精準扶貧、精準脫貧”戰略既是針對長期制約因素的總攻，更是對新出現的問題的精確應對。這一戰略包含著六大方面的內容。

第一，扶持對象精準。反貧困工作的出發點就是要精準找到扶貧家庭和個人。準確識別貧困人口，剔除一些不準確的貧困人口統計數據，防止目標偏移，保證瞄準扶貧對象。用嚴格的否決性指標排除掉不合格的人群，大幅度降低人為操作的可能性，杜絕建檔立卡過程中存在的一些明顯造假行為。[2]確保貧困識別過程公開公正公平，真正做到貧困線以下的人群得到扶持。

第二，項目安排精準。要求反貧困工作要落實到具體的貧困項目上，選擇的扶貧項目是能夠切實產生扶貧效果的項目。中國政府為了進一步落實扶貧項目的效果，還特別提出了“五個一批”辦法。即通過扶持生產就業、易地搬遷安置、生態保護、教育、推行低保政策各項工作，分批實現脫貧。如在環境惡劣、資源匱乏的地區，反貧困的方式則考慮易地搬遷安置；在存在一定發展條件的貧困地區，反貧困的方式則通過扶持生產就業來進行，以激發當地群眾脫貧致富的積極性。

第三，資金使用精準。扶貧資金對于每一個貧困地區來說，無異于雪中送炭。因此，為了確保扶貧資金的精準使用，中國財政對以往的扶貧資金分配權力進行了改革，將該項資金的審批權下放至各基層政府，保證其對資金使用的自主權。除此之外，中國扶貧辦還聯合最高檢察院對反貧困工作中可能出現的犯罪行為進行了集中整理，加強了防患于未然的工作。

第四，措施到戶精準。中國政府致力于解決扶貧工作到戶效率差的問題，特別提出了措施精準到戶的要求。通過不斷探索和建立貧困人口的受益機制，力圖通過精準的到戶措施，采取多種形式促進貧困地區的產業發展和貧困人口的創收增收。找準導致貧困家庭和人口的關鍵致貧原因，因戶因人施策，真正做到因地因人制宜，發揮“造血扶貧”的作用。

第五，因村派人精準。由于貧困村經濟發展相對落后，大量年輕人外出就業，村里老齡化嚴重，村干部整體水平偏低。這就導致村級治理不斷處于弱化狀態，這也是導致貧困的一個重要原因。為了加大村級精準扶貧的力度，上級政府通過駐村工作隊的方式，提高各個村的管理水平和扶貧能力。目前，中國政府共向各地貧困村選派駐村工作隊約13萬個，派出駐村干部約50萬人。通過這樣的方式，做好對村級精準扶貧工作的有效監督，讓貧困地區和人口真正享受到反貧困工作帶來的實惠。

第六，脫貧成效精準。也就是說要使中國政府開展的每一項扶貧工作的成果真實有效。只有脫貧成效精準，才能促使中國的反貧困工作能夠持續開展。而要想確保脫貧成效精準，就必須做好對各項反貧困工作成效的科學考評。科學合理的考評體系，一方面可以激勵各地反貧困工作的進一步改進和完善，另一方面還能夠防止對反貧困成果的虛報和造假行為。因此，反貧困工作成效的考核現由中國扶貧辦每年定期組織開展，并委托相應的機構進行第三方評估，保證扶貧成果真實可靠，防止貧困人口“被脫貧”的現象發生。

展望反貧困，決勝全面小康

“精準扶貧、精準脫貧”戰略的提出和實施標志著中國反貧困工作進入了一個新階段，也表明中國的反貧困從原先的大規模區域發展為主的扶貧戰略轉向區域發展與家庭能力建設并重。反貧困理念的徹底轉變不僅調整了中國反貧困采取的手段，更是對中國扶貧開發體制等多個方面都產生了重要影響，將推動中國完全脫貧攻堅，實現全面小康。

從已經進行的戰略實施效果看，成效是顯著的。2016年，中國居民可支配收入增長了6.3%，農村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬。通過理清反貧困工作的開展思路、明晰了幫扶規劃，使貧困地區人口的思想觀念大幅度轉變，有效促進了貧困地區的基礎設施、產業發展、人居環境、公共服務等多個方面的發展。

對于2017年政府工作報告中所要求的“要深入實施精準扶貧精準脫貧，今年再減少農村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷340萬人”任務，以中國當前的國力和準備投入的人力物力，以及精準扶貧的實施情況看，按時完成是可以預期的必然結果。

從中期看，戰略的推進所帶來的投入程度和反貧困效率的不斷增加，對于完成中央扶貧開發工作會議要求的：要穩定實現并保障扶貧對象的吃穿、義務教育、基本醫療和住房等方面；要使得貧困地區農民的人均純收入增幅高于全國平均水平；要使得基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，并縮小貧富差距，使每一個貧困人口都找到適合的致富之路，同步進入小康社會，將有著決定性的意義。我們期待，到2020年，長期存在于貧困地區的基礎設施差，教育水平低，新產生的機制問題，人口素質問題，扶貧對象失真等問題都能得到較好的解決。

從長期看，在中國向第二個一百年目標前進的歷程中，“消除貧困、改善民生、實現共同富?！盵3]將在每一個節點取得顯著的成效，中國將力爭在“精準”的扶貧工作中不讓每一個國民掉隊，貧困人口物質生活的絕對貧困將隨著國家社會的發展逐漸消失。

（第一作者系中共中央黨校馬克思主義學院副院長、教授、博導；第二作者單位：中共中央黨校研究生院）

（責任編輯：徐海娜）

[1] 《習近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html

[2] 汪三貴，劉禾：《“六個精準”是精準扶貧的本質要求——習近平精準扶貧系列論述探析》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2016年第1期。

[3] 《習近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html