《上海市社會治理“十三五”規劃》的意義

趙永慶

一、《上海市社會治理“十三五”規劃》編制的意義

開展編制“十三五”規劃之際，上海在大幅度減少部門規劃的同時，卻新增社會治理規劃，既體現了市委市政府的高瞻遠矚，也體現了推動上海發展的巨大勇氣。上海已經具備了用一部規劃來指導未來社會治理工作的條件，但是作為第一份社會治理規劃，也必須承擔可能的風險。社會治理規劃的頒布，不僅體現在對理論研究的支撐，也是對工作實踐的指導，更有利于我們對社會治理本身形成共識。

1.對理論研究的意義

自20世紀90年代以來，治理理論非常流行，進入21世紀，治理一詞在中華大地越來越深受重視，諸多專家學者在專業研究中都提出了自己的見解。清華大學李強教授認為社會治理強調“雙向互動”“多元參與”

“合作、協商”“法治”“公開、透明”以及“體制機制上的創新” 。國家行政學院龔維斌教授認為社會治理有四大特點，即“多元主體”“民主協商”“依法辦事”“以人為本”。

北京大學王浦劬教授認為：社會治理實際是指“治理社會”，“就是特定的治理主體對于社會實施的管理” 。北京國際城市發展研究院院長連玉明教授認為“社會治理關鍵在治根本在理”，“包括法治、善治、自治、共治和德治” 。為了能夠把專家學者對社會治理研究的精髓融入社會治理規劃之中，規劃編制組整理了囊括諸多著名專家學者的專業研究文稿，共計12期100多篇，提煉總結大家的共識和精華，對其應用也貫穿全篇，規劃的“基本原則” 是其最為集中的體現。因此，編制《上海市社會治理“十三五”規劃》，最大限度地應用了理論研究的成果，特別是一些新的思路和理念，同時，也讓理論研究的價值進一步放大，可以說，規劃的頒布，也是從工作實踐的角度對專家學者的觀點進一步印證和支撐。

2.對實踐工作的意義

為了借鑒兄弟省市在社會治理工作上的成功經驗，規劃編制組對北京、廣東、南京、成都、濟南和貴陽等地的社會治理工作進行了調研學習，各地的側重點各不相同，有的注重體制機制的完善和創新，有的注重基礎工作的夯實，有的注重相對具體的社會誠信和社會活力建設。僅上海范圍內，各區社會治理工作的亮點和側重點也不盡相同。身處上海市市級相關職能部門的實踐工作者，對社會治理的認識也是涇渭分明，一部分認為，社會治理工作是某個專業部門的事，與自己的部門無緊密關系，另一部分則認為市政府的主要職能部門，都在參與社會治理工作 。根據規劃最終都要落實在具體工作中的性質要求，規劃編制組接受任務之初，就提出了“保質量、有創新、可操作”的編制工作原則，因此，非常注重中央、市委對社會治理的精神要求，以及中央領導、上海市委市政府領導對社會治理的指示要求。整個規劃編制過程中，規劃編制組始終堅持習近平總書記“社會治理核心是人，重心要落到城鄉社區，關鍵在體制創新”的指示，始終按照市委市政府要探索社會力量參與社會治理的路徑方式，解放和增強社會活力，用共治的方式解決基層社會治理的難點瓶頸問題，實現和諧有序；要把管理重心下沉，改進治理方式，完善治理結構，充分激發基層創造力；要解決城市社會中違法、隱患等治理短板問題；要確保社會安定有序，預防和化解社會矛盾，推進醫患糾紛、房地物業等領域的人民調解工作等。按照胡鞍鋼教授的解讀，五年規劃具有“政策性”的屬性 ，因此，《上海市社會治理“十三五”規劃》對實踐工作來說，用規劃的方式聚焦了大家的認識，突出了治理工作的重點，成為上海“十三五”期間開展社會治理工作的政策依據。對推動工作落實的成效而言，也有了負責某項對應工作的部門、工作抓手和相應的考核監督機制。

二、《上海市社會治理“十三五”規劃》編制的特點

創新是黨的十八屆五中全會突出強調的五大發展理念之一，多年來，上海也一直積極探索“創新驅動、轉型發展”之路，創新成為時代的最強音。因此，規劃編制一開始，就非常注重創新，雖然從不同的視角，對規劃的創新定位會有所不同，但筆者認為，總攬全篇，《上

海市社會治理“十三五”規劃》的創新可以總結如下：

1.用具體任務架構社會治理的工作邊界

編制社會治理規劃給編制組最大的挑戰，就是如何在治理理念和治理要求之下確定對應的工作內容。為此，規劃編制組也數十次調整文稿。最終確定的具體任務主要是基于以下邏輯：

首先，規劃站位。規劃編制組認為，在中央“四個全面”戰略布局下，“十三五”時期，是上海進入基本建成“四個中心”、社會主義現代化大都市和建立全球影響力科創中心基本框架的關鍵期。這個大環境要求編制規劃時，要在高度和深度上站好位，即這份規劃要符合中央和市委對上海社會治理的要求和定位。基于這樣的考慮，規劃編制組認為上海的社會治理要站在作為全國改革開放的排頭兵和先行者的高度來審視和思考。

其次，規劃主線。確定規劃的基本站位后，我們就需要一條主線來支撐。那么，上海市社會治理規劃的主線是什么呢？規劃編制組曾試圖總結提煉，用以指導確定規劃的內容。國家行政學院丁元竹教授來滬調研時，對規劃編制組提出了“秩序”和“活力”的指導。結合中央有關精神和上海的實際，規劃編制組最后明確始終堅持“活力”“秩序”“民

生”“融三為一”的主線，用這條主線來統領整個規劃的內容。

再次，階段目標。即使有了站位和主線，面對非常龐雜的治理內容，我們也很難進行割舍。后來，市領導指出，社會治理規劃的內容選取應該堅持“問題導向、有限目標”，這一明確的指示為規劃編制組提供了有力的指導。鑒于此，規劃編制組認為，“十三五”期間上海的治理成效應該有一個階段性目標，這個階段目標可以簡單地概括為：進一步提升政府的公信力、社會的活躍力、文化的感召力、城市的吸引力，確保群眾獲得感和滿意度全國領先，社會治理能力和水平走在全國前列。

最后，內容邊界。規劃最終確定的十大任務，正是按照以上站位、主線和目標確定的。主要包括完善社區共治自治機制，夯實基層治理基礎；構建現代社會組織體制，激發社會治理活力；創新城市管理服務模式，解決治理短板問題；健全矛盾預防化解體系，維護社會有序發展；加強城市安全監督管理，確保城市平安有序；完善互聯網治理格局，營造健康清朗的網絡空間；加強基礎制度建設，營造誠信友善氛圍；堅持法治思維和法治方式，維護社會公平正義；加強社會工作人才隊伍建設，完善社會治理領域人才保障；推動政府職能轉變，提升社會治理能力。

2.用群眾需求體現社會治理的工作重點

《上海市社會治理“十三五”規劃》的編制，并不僅限于研究政策文件、學習領導講話，開展座談會和聽取理論研究者的意見建議而完成的，更是實實在在堅持“開門辦規劃”原則，廣開言路，廣聽聲音，將群眾的需求作為規劃內容的重點，呈現給大家。主要體現在以下幾點：

一是實施入戶調查，聽取上海市民的呼聲。為了使規劃更好地反映市民的關切和需求，廣泛聽取各方意見，凝聚各方共識和智慧，規劃牽頭單位中共上海市社會工作委員會、上海市社會建設委員會辦公室與國家統計局上海調查總隊合作，設計專題問卷，面向全市所有區148個社區開展調查，采取隨機方法抽取3700戶居民家庭，進行入戶問卷調查。調查結果顯示，受訪市民最關注和期盼的是“城市安全”（78.6%），然后是“城市頑癥”（56.2%）和“社區難題”（51.5%）。在城市安全方面，食品安全、電信詐騙和環境污染排在前三位；在城市頑癥治理方面，亂扔垃圾、違法搭建和無序設攤排在前三位；在社區難題方面排在前三位的是停車管理，環境衛生和外來人口管理。規劃文稿將市民最為關心的問題全部作為重點內容。

二是征求市人大代表、市政協委員建議。規劃編制過程中，在市人大領導和人大法工委、市政協領導和市政協社會與法制委員會的關心支持下，規劃組就“十三五”期間社會治理的重點工作和項目等問題向部分人大代表和政協委員征求建議。人大代表和政協委員對規劃文稿提出了很多修改意見建議，凡是人大代表和政協委員基本能形成共識，認為需要修改的部分，規劃編制組都做了進一步的調整完善。

三是廣泛征求社會層面建議。邀請專業研究人員參與。規劃文稿寫作過程中，復旦大學、上海市委黨校、上海市社科院、華東政法大學都有青年教師作為編制小組成員，參與規劃編制的問題討論、文稿起草和修改。通過座談會和訪談征求建議。規劃編制組多次召開專業學者、市區兩個層面的領導干部、社會組織負責人以及社區服務管理人員等參與的座談會，并對有代表性的社會組織進行深入調研，聽取意見建議。廣泛聽取其他省市意見。規劃文稿著手寫作前及初稿形成后，編制組還專門征求北京、廣東等地有關高校專家和部門負責人的意見建議。

3.用定量方式衡量社會治理的工作成效

社會治理，大家更為關注的是治理理念的實踐和治理體制的完善，以及治理體系和治理能力的現代化，但這些目標的實現，幾乎無法用定量和具體的數據來表述。然而，定量表述和數據印證卻是大家對規劃最基本的期望，為此，規劃編制組力爭創新，盡最大努力，用定量的方式表述社會治理規劃的文稿，主要表現在明確了指標和確定了五大項目。

主要指標：盡管最終確定的指標，并不全是社會治理獨有的，但也是用具體數據來衡量社會成果的嘗試，最大限度地體現了社會治理的理念和要求。一是社會活力類指標，主要是促進社會組織發展，激發社會組織活力，比如，萬人擁有社會組織數的指標就是到2020年，達到6個以上。二是城市管理類方面的指標，主要包括新增違法建筑查處率和“12345”市民服務熱線辦結率。三是社會安全類指標，比如到2020年人民調解調處成功率要大于90%。四是社區建設類的指標，到2020年，平安示范社區要達到100個，示范性智慧社區要達到30個。五是社會文明類指標，對大家最為關注的注冊志愿者人數，指標要求到2020年的時候，注冊志愿者人員要占常住人口數的10%。每一項具體的指標都有牽頭部門，負責完成2020年目標實現的工作任務，提供該項工作年度數據匯集。

重大項目：“十三五”期間要開展的重大項目，幾經修正，最后確定為五大項目，這些項目的實施都有相應的定量要求和數據保障。一是建立社會治理信息平臺，主要是建立全市統一的社會治理信息平臺，并連接區、街鎮城市網格化綜合管理信息平臺，打破部門信息壁壘，整合部門信息資源，供大家共享。二是成立上海社會組織國際交流促進會，促進上海社會組織參與國際非政府組織活動和開展對外合作交流。三是開展社會組織人才

“百千萬”工程，主要是“百名社會組織帶頭人”激勵計劃、“千名社會組織專門人才”成長項目、

“萬名社會組織人才”能力培訓活動。四是建立上海市社會治理指標體系，用形成的社會治理指數，對上海市社會治理能力和水平實施年度監測、評價和發布。五是建立社區治理綜合考評體系，以此建立全市街鎮社區治理綜合考核評價制度。

4.用最終成果填補社會治理的規劃空白

《上海市社會治理“十三五”規劃》雖然是“十三五”規劃，但實際上這是全市社會治理的第一份規劃，這本就是其最大的創新。國家“十一五”規劃綱要首次明確提出五年規劃的性質和作用，認為五年規劃“主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經濟社會發展的宏觀藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據”。借鑒以上定位，這份社會治理規劃，是第一次用規劃的方式闡明上海在社會治理方面的重點工作，也是全市人民開展社會治理工作的行動指南，更是有關部門開展社會治理工作的重要依據。規劃所確定的重要任務和重大項目，是認識、分析、研究上海“十三五”時期社會治理工作的基本線索。

三、落實《上海市社會治理

“十三五”規劃》的相關建議

“十三五”期間，以社會治理規劃所包括內容為主體的社會治理工作，將在不斷的推進中提升上海社會治理的水平，為了按時、有效地落實《上海市社會治理“十三五”規

劃》，還需要從以下幾方面重點推進。

1.強化治理理念，提高治理認同

先進的治理理念引領下的治理認同，是開展社會治理工作的重要基礎。強化黨政領導干部的治理理念，不管對治理工作的邊界認識如何不同，但對于比較有共性的治理理念，還需要廣大領導干部能夠認知、認同，并將其運用到工作中，借用成熟的科層制渠道和龐大的公職人員隊伍，必定能增強社會治理工作的力度和效果。強化社會認同，加大治理宣傳，讓廣大市民熟知黨委、政府為推動社會治理采取的舉措，以及對市民和社會的治理期望，讓社會熟悉、支持政府的治理舉措，讓每個主體在成為治理對象的同時也成為治理的主動參與者和實施者。

2.加強黨建引領，夯實治理基礎

要包容多元主體，通過黨組織開展工作的方式，給有多元價值的社會成員提供利益訴求的渠道，維護差異化、多樣化的社會成員共同的利益，最大范圍地團結社會成員，最大限度地化解超大城市運行的風險，在公共安全事故、食品安全等問題的預防和解決中充分發揮廣大黨員和黨組織的作用。推進社區共治自治，讓社區成為凝聚力量、加強協商、解決難題的重點區域。

3.激發社會活力，推動治理升級

在完成規劃工作任務方面，動員社會力量積極參與規劃實施，能夠購買社會組織服務的，交給社會組織承接對應的任務，支持社會組織發展。在規劃評估方面，積極引入第三方機構參與評估，提升評估的社會性和公信力。只有社會充滿活力，運行良好有序，廣大市民的獲得感和滿意度明顯增強，上海社會治理的能級才能提升，才能真正體現上海在社會治理方面的排頭兵和先行者作用。

4.重視治理工作，培養治理人才

社會治理高端骨干隊伍是推動社會治理水平上層級，創新社會治理方式方法的先行者。需要培養社區工作者向職業化、專業化發展，需要培養骨干力量來引領、組織數量龐大的社區群眾活動團隊，需要培養有影響力的社會組織領軍人才。由于社會治理工作的龐雜性，壯大社會治理隊伍涉及諸多部門，因此，有關部門需要注重治理人才的培養，引導懂社會治理、愿意參與社會治理的工作人員積極參與。

5.堅持目標導向，推動工作落實

堅持內容目標，規劃任務中每一句話，都對應一項工作，每一項工作都有階段時間內對應的工作要求，因此，整個規劃落實階段，緊抓內容完成進度，有利于提高工作成效。堅持項目目標，規劃規定的重大項目，都是社會治理工作中的重點工作和創新工作，這些項目的完成需要盡快做好論證和相關準備，著手推進落實。緊抓時間節點，分好年度、中期和末期抓好對應工作落實的時間節點和工作任務，制定年度任務分工方案，分解年度主要任務，明確每項工作的牽頭部門和配合部門。由牽頭部門制定所牽頭任務的實施方案，明確年度目標，主要指標推進舉措等，并以此開展對有關工作推進的評估。完善任務分解機制，將規劃內容分塊分條，明確具體工作內容，將壓力和要求傳導給對應的單位，壓實責任部門，有關單位之間，既要各負其責，又要融為一體，完善工作機制，形成工作合力。

（作者單位：中共上海市社會工作委員會）

（責任編輯 矯海霞）