社會工作公益創投模式研究

韓蕾 葛洲

一、市場化發展模式及公益創投模式在我國的發展

自從1978年我國實行改革開放以來，原有的計劃經濟體制被打破，社會工作也從原有的國有企業、集體經濟模式轉型為由政府主導、地方民政部門負責的社區服務模式。民政部以及各級政府的民政部門承擔起社會保障與服務的主要功能。經過多年來地方民政部門積極實踐，街道社區等具有國家民政事業性質的基層單位得到長足發展，形成了國家政策下達、民政工作落實、社會事業發展、社區服務安全閥機制建立的綜合性社區。隨著國家大力發展社區建設政策的增強，社會工作專業化發展得到重視。但因地方經濟水平、發展變遷的差異，呈現出不同的發展狀況。本文將對社會工作發展比較典型的四個城市做個介紹。

（一）市場化主導模式

1. 上海。上海是率先在內地探索專業化社會工作發展的城市。在經濟社會快速發展的同時，上海也更多更早地碰到各種新的社會矛盾和社會問題。如何應對新的社會發展中碰到的挑戰，上海在探索中推進非政府組織的專業化社會工作團隊建設。

上海率先嘗試建設政府主導、整合多方資源、打造專業社會工作組織的模式。首先，政府制定目標和發展規劃，委托專業的社會工作組織管理，購買項目管理服務，采用進度監控、財務監督的方法，模擬市場管理的方法，動員社會多方力量參與共同推動社區發展及社會工作服務。其次，率先舉行注冊社工師職業資格認證考試，率先成立中國社會工作協會；浦東新區引進社會工作畢業生進入基層社區；成立第一家專門開展社會工作崗位培訓的機構；在傳統民政工作中率先引入專業社工的理念，加速推動現代民政工作發展。如上海東方醫院社工部，秉著平等、互助、助人自助等理念，在兒童、病殘老人、孤寡老人照料等領域廣泛導入專業的社會工作理念和方法，成立社會工作培訓中心，開設社工課程，在社會救助、社區建設、流浪人員救助管理等方面培養大量專業人才。最后，由政府購買專業服務，探索建立職業社工組織，培育了一批專業的社會工作服務機構，如樂群社工服務社、新航社工服務社、陽光社工服務社。市民政局率先成立社會工作協調處，作為專門指導和幫助社會工作發展的職能處室，建立社區機構孵化機制、培養社工專業人員梯隊。

2. 深圳。深圳是改革開放的先行區，率先從傳統的集體經濟、計劃經濟轉變為以市場經濟為主體的經濟模式。近幾十年來，深圳市在經濟發展、社會發展方面取得了舉世矚目的成績，成為經濟社會發展的排頭兵。由于改革開放政策導向的歷史原因，深圳市成為當時外來人口多、比例大現象最明顯的地區之一。如何使外來務工人員在為深圳做貢獻的同時，積極地融入當地社會，找到歸屬感；如何保障外來新成員的權益，成為社會發展的需要。在全國范圍內來講，是需要注重社會建設、社會工作發展的地區之一，因此，深圳市十分注重社會工作事業發展。

深圳緊隨上海之后，在2007年大力推進社會工作服務納入政府采購的模式，以政府為導向、以市場發展為主體，規范社會工作市場化發展。在這種以非政府組織承擔具體服務工作的模式中，深圳市在社會工作發展事業中取得巨大的成效，也為我國社會工作發展實踐提供了寶貴經驗。當然，深圳市政府在具體主導工作中，做出了許多細致的規定，值得其他地區學習借鑒。在沒有非政府組織服務于社會工作領域的背景下，深圳市政府首先成立了社區服務及社會工作中心，培育專業的社會工作組織，并就組織運營、具體服務培訓進行指引和規劃，鼓勵具有專業社會工作經驗的人才建立社會工作專業組織，向社區及特殊群體提供市場化專業服務，政府出錢購買這些非政府組織的服務。在購買服務之后，進行社區服務所需資金的統籌規劃，舉行專業資格認定考試，制定專業服務人員崗前培訓，并監督專業服務進程，對受眾對象進行跟蹤調查回訪，確保資金落實到位、人員服務到位，街道辦事處負責對困難群體持續跟蹤調查回訪。在第一階段工作有所成效之后，為確保社會工作專業化服務模式的持續性，深圳市政府一方面堅持政策財政支持，加大對專業社工人員待遇保障力度，制定薪酬待遇保障指導文件，嚴格購買服務合同的簽訂，以保證越來越多的優秀人才加入到社會工作服務的隊伍中來；另一方面，加大社區服務中心建設力度，擬實現全市每個社區有一個服務中心的目標。由市社區服務中心統一確定政府采購目標，為社區居民提供全方位服務。此外，深圳市政府協調各街道民間服務性組織、社會團體等多方聯動，確保為社區居民提供全方位、多樣化的持續跟蹤服務。

（二）公益創投主導模式

1. 天津。天津是我國在上世紀90年代最早開始探索發展社區服務的城市之一。與上海、深圳發展模式不同，天津探索出以志愿者社會服務組織為主體的社區服務道路，探索建立起以政府主導為主的網格化管理服務模式。在這種以政府責任為主的思路下，天津市政府在致力于加強社區工作人員培養、改革社區管理體制、組織社區志愿者活動、打造志愿者服務隊伍等工作的同時，加強社區硬件設施建設，大力開展社區服務站及社區救助中心建設。改革傳統的以基層民政部門承擔主要任務的模式，建立更多的社區街道服務中心，權力與責任更多地下放至每一個街道社區工作站點，形成新的更加細致的網格化管理模式。發展至今，天津作為政府主導發展的傳統模式代表，大膽嘗試公益創投模式，發展“三社聯動”模式，成為國內發展社會工作的又一典型代表，取得了一些成效。在社區工作人員培養方面，下派各部門公務員、事業單位編制人員到基層社區擔任支部書記，同時招聘大量工作能力強、素質高的社會勞動力資源，擔任社區主任、社區工作人員，充實社會工作隊伍。由于我國社會工作發展教育先行的特點，天津許多高校相繼開設了社會工作專業，天津市政府加強與各個高校交流與合作，在社區設置社會工作專業學生見習和實習基地，鼓勵大學生參與社區服務工作實踐。在社區管理體制改革方面，天津市將原屬于區一級民政工作中社會保障等多項工作交給社區受理，專項經費直接下撥至社區，使社區居民更加便利地享受民政服務，更加多地參與到民政工作建議中。在組織社區志愿者活動、打造社區工作志愿者隊伍方面，天津團市委、宣傳部組織企事業單位及社會各界人士，經常下社區進行長期對象式服務活動，使更多的人認識社區服務事業，參與社區服務工作。

2. 廣州。廣州市民政局和廣州市創意基金促進會共同創辦了廣州市社會公益組織創投服務平臺。廣州市政府下撥資金，主導公益基金，支持平臺利用社會影響力，撬動大量社會資金，發起各界力量，推行了一系列公益創投項目。例如“暖心行動”社工助力失獨家庭實現微心愿項目，受到了廣州市福利彩票公益金資助?！芭男袆印表椖棵嫦驈V州市所有失獨家庭開展純公益社工服務，幫助50戶失獨家庭搭建起社會支持網絡，從物質層面幫助失獨家庭特別是經濟困難的失獨家庭?！鞍本戎媱潕椭鐣鮿萑后w艾滋病人或感染者，改善廣州市戶籍或常住人口和所在家庭的基本生活質量，舒緩患者及家屬因艾滋病而產生的心理壓力，避免家庭悲劇的發生。

二、對比分析單一市場化模式與公益創投模式

（一）單一市場化模式分析

上海市政府通過一系列的政策與實踐在我國率先打造出一批專業的社會工作組織，培養出一批專業的社會工作者，走政府購買服務的社會工作專業化建設道路，在我國開創了社會工作專業化探索性道路。但即使在社會工作專業化服務發展最早、政府政策推進力度大、政府財政購買專業化服務意愿強的上海地區，專業服務機構也很難跨地區經營，以實現多個區域聯動、實現資源共享、合作互助。這種局限造成了各個地區的社會工作機構各自為戰，不僅資源浪費，并且很難站在全國的領域視野去發現類問題、思考類問題、解決類問題。同樣，由于深圳市流入人口巨大，政府財政經費難以滿足社區發展的需求，無法提供足夠量的專業化服務。專業化服務機構趨于企業化管理，以盈利為最大目標，許多企業尚屬企業發展的初級階段，沒有動力去招聘社會工作領域專業化高端人才，與美國覆蓋全國的社會工作服務機構提供的服務差距很大，比如在社會工作人才培養方面如何適應市場需求的相互溝通；高校如何與專業服務機構的人才交流與合作；對出現的問題缺乏歸類、分析及反思。專業化服務機構作為新興市場企業化管理的服務機構，一時難以發展成具有全國服務能力實力雄厚的巨型機構，專業社會工作服務機構的長足進步仍不能與快速增長的社會居民各方面需求相匹配。

在傳統政府主導、加強公益組織服務發展模式下，特別困難群體的多層次需求難以得到滿足，許多項目僅靠公益組織難以長期落實到位。由于人手不足、非專業化等問題，致使服務水平與質量不佳，僅依靠地方政府經費，不足以滿足社區成員對專業化社會工作服務需求。此外，非市場化模式更大的問題是監管。在當前政府加大社會工作投入的背景下，許多街道一級的單位已經成立財務小組，對下撥資金進行管理。而許多公益組織、社會工作團體仍缺乏有效管理，服務質量大打折扣，不能有效利用資金，發展社會工作事業。

（二）對比公益創投模式

在政府財政不足的背景下，天津市利用有限的政府資金，撬動了巨大的社會力量，使社會各界力量廣泛參與進來。舉行一系列征集民意、各發展中心申報等活動，充分激發了社區成員參與社區活動的積極性，產生了巨大的社會效應，服務項目更加符合社區居民需求，社會工作服務得到了快速的發展。

廣州市在最初政府主導市場化模式發展緩慢、難以滿足居民多層次生活需求的背景下，有效結合公益創投模式，積極爭取社會各界資金，制定出臺專門政策措施，逐步由單一的政府向民辦社工機構購買服務機制轉向政府征集活動申報、審核社工機構上報活動項目并聯系各界資金、多方力量廣泛參與的公益創投模式，從“養人辦事”向動員各界力量服務社區轉變，同時加大民辦社工機構人才隊伍建設，建立民辦社工機構孵化機制，落實社會工作專業人員薪酬待遇，使廣州社會工作事業快速發展。由此可見，公益創投模式政府利用有限資金，激發了更大的社會效應，社區居民認可度更高，效果更佳。社區、社會公益組織、社會工作機構三社聯動更加緊密。

三、政府主導下公益創投模式選擇

公益創投形式起源于歐美，是一種新型的公益資本投入方式。公益創投模式投入對象一般為初創期和中小型的公益組織。通過與被投資者建立長期的合作伙伴關系，達到促進能力建設和公益模式創新的目的。社區公益創投是針對社區服務領域公益項目的公益資本投入，而受資助方則成為投資人的合作伙伴。

改革開放四十年來，我國社會工作發展一直是由政府承擔著社會服務的角色。隨著我國經濟高速發展，計劃經濟時代的社會機構發生變化，以傳統的公有制單位為紐帶的社會聯系轉化為以市場經濟為特征的居民流動大增。隨著人口流動的加快，傳統保障模式已不符合社會人口分布要求。同時，人們的需求呈現多元化、深層次的變化，傳統的基本生活保障模式已不能滿足人們的需求。在這樣的背景下以社區為范圍專業化的社會工作服務發展起來。隨著我國城市化發展及政府財政大幅增加，外來人口流入多的地區，開始重視社會工作的發展。如何讓他們更好地為當地經濟發展服務并適應當地的生活成為政府工作重點。然而，在社會工作專業化服務的發展過程中，政府財政資金遠遠不能滿足快速增長的社會需求，政府主導的單一社會工作市場化模式發展緩慢，專業工作人員不足，專職人員專業服務水平不夠、服務不到位等問題依然不能得到解決。在此背景下，一些地區開始探索尋求社會各界力量的加入，共同推進社會工作事業發展。大量公益慈善組織加入到社會工作服務的隊伍中來，不僅提供了大量資金，同時大量志愿者加入到社會工作服務工作中，給社會工作發展注入了新的活力。在政府和公益慈善組織的共同推動下，各類專業的社會工作服務機構快速發展起來，由財政補助、社會捐贈、政府購買服務等方式提供資金支持的公益法律援助機構、社區老人服務機構、公益殘疾人康復機構、兒童照顧服務機構、公益艾滋病防治機構大量涌現。以社區、社會慈善組織、社會工作服務機構三方聯動的社會工作發展模式被許多地區借鑒和采納。

隨著社會的發展，我國慈善組織增多，社會工作服務隊伍壯大，政府應轉變傳統觀念，由承擔社會保障唯一角色向發起者、推動者轉變，使財政效應發揮更大的作用，同時又很好地引導社區、社會慈善組織及非盈利性的社會工作機構，產生覆蓋面更大、服務領域更廣的服務效應。這樣能促使更多的人關注老人、青少年、兒童、殘疾人，關注他們中的弱勢群體，關注他們生活的真正需要，從而確定專項服務項目，確定被服務人群及社會工作專業工作方式，大大提高社會工作服務水平。政府的工作重點可以轉移到保證及監督項目運行、項目的工作人員、項目的受助人員、經費、方式等具體工作中來。此外，注重社會工作專業人員的培養，諸如社會工作人員考試、待遇、晉升，使更多的高素質人才愿意加入到專業的社會服務工作中來。

相較于國外的社會工作發展，要想短時間內完全采用市場化模式來滿足社區成員的多層次需求似乎難以實現。在這樣的背景下，我國社會工作發展更應該借鑒發達國家社會工作發展經驗，簡化行政管理。培養國內社會工作服務機構，不應局限于單一的發展模式。培育社會工作專業化人才，應倡導社會各界力量有組織地加入社會服務工作中，提高社工機構服務水平，規范社會工作者專業培訓，促使專業社會工作服務水平提升，積極嘗試公益創投模式，發揮政府、社區、社會公益組織、社會工作機構在社會工作中的作用。

（作者單位：南昌師范高等?？茖W院公共管理系）

（責任編輯 張 敏）