新型政商關系研究綜述

吳才喚

在黨中央重拳反腐、高壓反腐的形勢下，一些領導干部的心態發生了變化，不安全感和不確定感提升，出現了明哲保身、為官不為的現象，表現在政商關系上，就是刻意疏遠、推諉扯皮，從而形成了新的不正常的“清”而不親的政商關系。與過去勾肩搭背、稱兄道弟“親”而不清相比，從一個極端走向了另一個極端，以一種傾向掩蓋了另一種傾向。習近平總書記正是在這種背景下提出“親”“清”政商關系，有非常強的針對性，為我們黨當前和今后構建新型政商關系提供了重要指針。

一、習近平關于新型政商關系的論述

1.提出與內涵

關于新型政商關系的重要論述是習近平總書記在2016年“兩會”期間參加全國政協民建、工商界別委員聯組會時提出的，他分別從領導干部和民營企業家兩個角度作了全面闡述，具體表述為：“對領導干部而言，所謂‘親，就是要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，特別是在民營企業遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、

多引導，幫助解決實際困難。所謂

‘清，就是同民營企業家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。對民營企業家而言，所謂‘親，就是積極主動同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發展。所謂‘清，就是要潔身自好、走正道，做到遵紀守法辦企業、光明正大搞經營。”這是習近平總書記第一次用“親”“清”兩個字概括并系統闡述新時期的政商關系。

一般認為，政商關系有廣義、中義和狹義，即權力與資本、政府與企業、官員和商人等三個層次，它們分別從理論、組織機構和人際關系三個方面概括了政商關系的外延和內涵，從而構成了立體、全面的政商關系邏輯框架。對于我國來說，人際層面政商關系中的“商”還有國有和民營之分。習近平總書記是從人際層面的“官”“商”關系來闡述的，他特別強調了領導干部和民營企業家的關系。從“官”對“商”的角度，“親”具體指向要“積極作為、靠前服務”，最終落腳到“解決困難”；“清”是指要“戒私戒貪、謹慎用權”，進而杜絕“權錢交易”。而“商”對“官”

來說，“親”指要“講真話，說實情，建諍言”，其最終是要“支持地方發展”；“清”最關鍵的一條，就是“遵紀守法”。

“清”而不親和“親”而不清都不是正常的政商關系，都不利于非公有制經濟的健康發展，從而危害我們正在進行的中國特色社會主義偉大實踐。因此，無論我們的領導干部，還是民營企業家，都必須正視這個問題。對于黨員干部來說，這也是提高黨性修養的一門

“必修課程”。

2.相關論述

習近平總書記“親”“清”政商關系重要論述系統、全面，深刻、透徹，既強調理論性和邏輯性，又注重通俗易懂和可操作性，不拖泥帶水、直指問題要害，高度體現了馬克思主義辯證唯物主義觀點。從文獻梳理發現，習近平總書記“親”“清”新型政商關系的觀點，最初散見在他的相關著作和講話中，是從實踐中逐步總結出來的，經歷了一個由淺入深、由表及里，直到深思熟慮的形成過程。

早在擔任浙江省委書記時，習近平同志對政商關系就有精辟的論述。2004年，他在《小事小節是一面鏡子》中就謹告浙江干部：“各

級領導干部一方面要支持民營企業發展，要親商、富商、安商，另一方面，同企業家打交道一定要掌握分寸，公私分明，君子之交淡如水。” 同年，他在浙江省民營經濟工作會議上講話要求，民營企業家要“把實現個人價值和體現社會價值緊密聯系在一起，繼續擔當改革開放和發展經濟的先鋒”。2005年，他在浙商論壇峰會上講話要求，浙商要有“誠信的價值觀”，指出“誠信”是“企業的立身之本”，“人無信不立，商以誠待人，業靠誠信創”；另外要有“造福社會的責任感”，“在企業發展的同時要回報社會，多為社會作貢獻，多為當地人民做好事、辦實事”。他在2006年浙商大會上又要求，“在經營過程中堅持依法經營、誠信經營，主動接受政府監管和社會監督”；另外，要“把自身企業的發展與國家的命運結合起來，把個人的富裕與全體勞動者的共同富裕結合起來，把遵循市場運行法則與發揚社會主義道德結合起來”，要不斷探索“回報

社會的方式”，“更加關注民生、關注社會進步”。2007年，他在《推進企業社會責任建設》中進一步要求，廣大企業要“爭做負責任的‘企業公民，使企業的發展壯大真正走上和諧健康的軌道”。同一年，在他轉任上海市委書記后不久會見第二屆上海市優秀中國特色社會主義事業建設者時指出，要“著力優化政策環境、市場環境、法制環境、服務環境、社會環境，切實做到親商、興商、安商、富商，使上海真正成為投資創業的寶地”；要“大力褒揚廣大非公經濟人士在促進上海經濟社會發展中所作貢獻，積極弘揚‘愛國、敬業、誠信、守法、貢獻精神”。習近平同志在“親商、富商、安商”的基礎上，結合上海實際和當時作為“國際大都市”的城市特點，增加了“興商”的新要求。

習近平同志擔任總書記后，多次就建立新型政商關系做了重要指示和論述。2013年3月8日，在參加十二屆全國人大一次會議江蘇省代表團審議時警告領導干部面對紛繁的物質利益，要做到“君子之交淡如水，

‘官‘商交往要有道，相敬如賓”，不要“勾肩搭背、不分彼此”，要劃出“公私分明的界限”。2014年7月8日，在給福建企業家回信中，要求他們“積極主動同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發展”。2014年11月9日，在亞太經合組織工商領導人峰會開幕式上指出：“市場活力來自于人，特別是來自于企業家，來自于企業家精神。激發市場活力，就是要把該放的權放到位，該營造的環境營造好，該制定的規則制定好，讓企業家有用武之地。”2015年5月20日，在中央統戰工作會議上指出，“促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長，要堅持團結、服務、引導、教育的方針，一手抓鼓勵支持，一手抓教育引導，關注他們的思想，關注他們的困難，有針對性地進行幫助引導，引導非公有制經濟人士特別是年輕一代致富思源、富而思進，做到愛國、敬業、創新、守法、誠信、貢獻”。

二、關于“如何構建新型政商關系”的研究

“親”“清”政商關系從提出到現在已有一年多，如何“破題”，如何構建“親”“清”政商關系是擺在研究者面前的重要課題。

北京大學國家發展研究院的研究團隊通過對80多個政商關系案例的調研，給企業家提出七點建議：（1）要有高于社會底線的“底線意識”；（2）要采取“復利最優”策略，通過復利積累方式，追求長遠、放棄通過權力尋租獲得的短期利益；（3）要專注發展企業業績的核心競爭力；（4）要以法人關系替代個人關系；（5）要識別政府政績需求，與政府形成合力，推動社會發展；（6）要發展行業組織，利用行業協會力量，形成行業影響力，與政府和公眾公開溝通；（7）要“走出去”，擺脫舊有的不健康政商環境。

除此，研究者多從“權力”與“資本”、“政府”與“企業”的宏觀角度來闡述如何構建新型政商關系，認為要用法治思維、法律制度來確立“政治邊界”“權力邊界”“政府邊界”和“企業邊界”，側重討論政府如何反對腐敗、簡政放權和增強規則意識。鄭永年認為，構建良性政商關系要劃清政府與企業的邊界，除了把“權力關在籠子里”，還要把

“政治”也關進籠子，讓“政治”只能成為考量官員工作中很小的一塊。汪玉凱認為，必須要通過全面深化改革、厘清權力邊界、大力反腐與深化制度建設改革相結合，才能徹底鏟除腐敗土壤，構建政商關系新常態。儲建國認為，需要將過去模糊的政商行為清晰化，通過法律等正式規則予以規范。在規則制定過程中既要考慮應該，又要考慮可能，從而在規則的經濟和政治成本之間取得一個平衡。楊偉東認為，如何實現政商關系中的

“清”，有兩個至關重要的步驟：一是進一步明確哪些是政府應該做的，哪些是企業應該做的，即具體領域中的政企關系；二是建立規則，通過法律和規則對邊界做出更加明晰的規定。王滿傳認為，構建新型政商關系，需要一系列制度設計加以落實，比如政務公開、行政審批制度改革、簡政放權等多方的“合力”。江蘇省民營經濟研究會課題組認為，建立新型政商關系必須要提升市場地位改善政商關系、全面依法治國規范政商關系、全面從嚴治黨理順政商關系。許立認為，在不確定性中構建和諧政商關系要遵守和諧規則、適度原則、法治規則和社會監督規則。李鵬認為，各級政府應當加快改革，定法立規，更好地有所為和有所不為。具體就是加快轉變政府職能，形成清晰合理的政府與市場邊界；加快完善基本經濟制度，培育更多有活力的市場主體；加快完善現代市場體系，營造更加公平有序的競爭環境。高光勇認為，從政府的角度，一要形成公平的政策環境，二要營造公正的執法環境，三要建立權力清單；從企業經營者的角度，一要合法經營、誠實守信，二要堅守法治的底線，三要把握市場先機，更多地依靠市場。

張偉在《市場與政治：中國民商階層臉譜》中認為，最具有市場品格的民商往往以市場規則來看待政治事務，從而在政商關系中形成類似于經濟市場的政治市場，交換、理性和自利為其主要原則。民商付出財富和政治服從，收獲政策支持、政治地位、壟斷資源等，而體制獲得政治支持、官員獲得個人經濟和政績收益等，雙方各得其所。甘思德認為，理想的政商關系是“嵌入式獨立”。政府與企業應該密切合作、經常性溝通，互通信息與建議。企業應保持獨立性，政府不要過多干預企業發展。政企關系的理想狀態是既密切合作又相互獨立，而且要在密切溝通與獨立發展之間，達到某種平衡狀態。

微觀上，研究者認為，政商關系表現為“官員”和“商人”之間的關系，但不能庸俗地等同于純粹的私人關系，而主要是“法人”與“法人”之間的關系。毛壽龍認為，在互聯網時代，政商關系不能簡單地看成是政府官員和企業家之間的私人關系。他還根據企業家個人性格特征、風險意識高低，把他們分成“嚴格保守”“安全型”“偏

好風險”和“愛好風險”四種類型。同樣，把官員分成“無法無天”“觸碰法律和政策底線”“安全”和“嚴格保守”四種類型。他還對這四種類型分別“施策”，闡述針對不同的“官”和“商”應該如何交往。他認為，所謂“清”和“親”，意味著政商之間能夠很好地合作，同時這種合作是可監督、可公開的，而不是私下的、隱秘的交往關系。鄭永年認為，政府應該是以一個法人而不是個人的身份在和企業打交道，企業家面對的是一個組織，不管誰上臺誰下臺，都能自動樹立關系，從而降低企業成本。儲建國認為，構建新型政商關系要建立完善“利益誘導機制”和“責任共擔機制”；政府和企業不僅在經濟發展，還要在社會公平、環境保護等方面建立親密合作的關系；要形成政治監督機制，將政商合作作為重大事項列入人大的決策議程，中央政府在政商關系上扮演一個超脫者的角色，指導和監督地方的政商關系，要循序漸進地引導社會大眾力量監督政商關系。

季曉東認為，構建新型政商關系要采用上海自貿區實行的“負面清單”管理模式，即政府只規定法律法規禁止的事項，對于清單之外的事項，市場主體有行為自由，政府不會干預。

作為民營企業家的代表，馬云一語中的，認為構建新型政商關系，一要理清企業家與錢的關系，二要理清企業家與政府的關系，民營企業要做到四個不，即“不行賄、不欠薪、不逃稅、不侵權”。

三、國外政商關系的構建模式

劉忠和、楊麗坤認為，發達國家的政商關系，表現為權力與市場的關系邊界清晰，是互補、動態的，基本能夠充分發揮各自作用，呈現出聯系緊密、職責分明和合作謀求國際競爭力的主要特點。一般來說，西方國家的政商關系的特點還表現為，一方面企業向政府提供政治獻金，另一方面政府則在相關決策時盡可能維護企業利益的形式。儲建國總結了發達經濟體中代理、指導和管理三種政商關系模式。

代理關系模式，政府是企業的代理者，以美國為代表。美國除了企業直接與政府相關部門溝通之外，更多是通過行業協會、商會和政府事務咨詢公司等中介組織。行業協會、商會實行會員制，他們通過收取會費盈利，代表會員與政府溝通，定時、迅速、及時向企業會員傳達政府的最新決策和行動方向；政府事務咨詢公司專門承接政府與企業公關業務，溝通對象幾乎遍及全美所有的政府機構，包括國會、白宮、財政部、各州州長、州議會，甚至美國各市長辦公室等。其工作人員多數曾經在政府部門任職，不僅熟悉政府相關部門的辦公流程，與在職的部分政府官員也保持良好的個人關系。但是，普通美國公眾比較反感這種合法化和結構性的官商勾結，2012 年的一項調查表明，70% 以上的美國人反對這種利益集團政治。

指導關系模式，政府是企業的指導者，以日本為代表。自明治維新以后，日本出現很多財閥，不僅控制經濟生活，而且影響政治走向，直至發動戰爭。戰后轉型的財閥部分喪失了以前的經濟和政治權力，日本政府獲得了制定經濟方針和產業政策的自主性。成立于1946年的日本經團聯，負責確定和協調各行業獻金額度，以常年連續不斷為政府提供獻金的方式維護日本企業與政府的關系。但隨著效益的不斷下滑，企業提供的政治獻金也逐年減少，直到2010 年戛然而止。因此，在民主黨執政期間，經團聯與政府之間關系疏遠。在安倍晉三重新執政后的一段時期內，經團聯與政府沒有任何關聯，日本政商關系最為冷卻。2014 年，經團聯會長榊原定征恢復了政治獻金，但不再是強制性分攤，對政府的影響有限。

管理關系模式，政府是商人的管理者，以新加坡為代表。新加坡有許多國有企業，政府管理難度大。1974年，由財政部投資司組建了一家由政府來管理的公司——淡馬錫公司，專門經營和管理國聯企業中國家資本的公司。公司通過嚴格的內外監督有效防止腐敗現象，打破了政府管理無效率的定律。淡馬錫是企業，沒有行政級別，不是政府的一個部門。

另外，韓國政商關系有濃厚的“人情味”。趙靈敏認為，在韓國社會里，總統也是處于一定的親情關系、地緣關系之中， 因此縱然政治家本人能潔身自好，也未必能約束摯友親朋。

四、各地構建新型政商關系的探索舉措

廣東省在2016年4月率先推出

《關于推動構建新型政商關系的若干意見（試行）》（共分6章30條），明確了政商交往的正、負清單，規定了政商交往的尺度。2016年6月，廣東省還宣布了《促進民營經濟大發展的若干政策措施》，一次性推出了19 項財政補貼或獎勵措施。隨后，廣東省各地紛紛推出具體舉措。廣州市構建了新型政商關系的“1+N”制度體系。珠海市進一步簡政放權、優化政務服務，探索業務辦理“零跑動”、企業服務“零收費”、企業監管處罰“零自由裁量”機制，明確清單、配套保障制度，建立健全市、區黨政領導掛點企業“直通車”制度，幫助企業解決生產經營中遇到的困難。中山市主動推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，完善促進民營經濟發展配套體系，扶持民營企業做大做優做強，著力解決中小微企業融資難、融資貴問題。佛山市還公布了政商關系行為守則。梅州市五華縣為企業招工進行免費宣傳并舉辦專場招聘會，2016年為企業解決了約800名用工問題；為解決企業融資難題，不定期召開銀企、政企聯席會議，創建融資“綠色通道”，協助企業獲得1億多融資；為幫助企業留住人才，減輕企業負擔，還為企業下崗職工返還社保補貼，等等。

2016年7月，河南省出臺了《構建新型政商關系暫行辦法》，圍繞落實促進非公有制經濟發展政策、提高服務效率、改進服務方式、減輕企業負擔等9項政府服務行為，要求各級政府及其職能部門為非公有制企業全方位提升政務服務能力和水平。在政商交往中，要求各級黨委、政府和職能部門及其工作人員，不得有利用職權影響或職務之便從事收受企業及其負責人紅包、禮金、禮品、有價證券等8種行為；同時，明確列出非公有制企業及其負責人在政商交往中，不得給予領導干部及配偶、子女及其配偶和其他特定關系人財物或者其他好處等6種具體行為。另外，領導干部在與非公有制企業負責人交往中可能存在利益沖突情形的，應當事先報告或者主動申請回避；應當回避而未回避的，有關機關應當依規直接作出回避決定，拒不回避的嚴肅追究相關人員法紀責任。

另外，浙江省于2016年11月出臺了《關于構建新型政商關系的意見》，明確提出了政商間接觸交往不得觸碰的八條紅線。

政商關系是一個復雜的議題，在當前黨中央鐵腕反腐的大背景和大環境下，領導干部和企業家“親”而不“清”的現象得到了一定的遏制，政商關系得到了一定程度的改善，但構建新型政商關系并非一蹴而就，而是任重道遠。我們一方面要加強政商體制、機制的創新研究；另一方面要嚴字當頭，建章立制，治標治本，重在落實，在解決好當前問題的基礎上，進而層層“破解”擺在我們面前并亟待解決的深層次問題。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 周 巍）