物管立法兩大創制

方娟

直到今天，在司法實踐中，《重慶市物業管理條例》仍是我市各級法院在裁判文書中引用最多的地方性法規之一。

15年前的9月25日下午4時30分，隨著主持人宏亮的聲音宣布“通過”，這部全國首個由律師事務所起草的地方法規正式誕生。

從“移植借鑒”到“開全國先河”，從“強調速度”到“重視質量”，這部法規在重慶直轄20年的法制年輪中，有著舉足輕重的地位和深遠影響。

打開時空記憶，讓時間回溯到2001年2月28日……

律師請纓

那是一場非同尋常的簽字儀式。時任市人大法制委主任委員尹萬邦代表委托方，與受托方重慶索通律師事務所執行合伙人韓德云在《重慶市地方立法法規草案文本起草委托協議》上簽字。此舉也開創了我國委托律師起草法規之先河。

作為全國人大代表和“金牌律師”，韓德云一直是重慶市人大立法咨詢委員。這位海外“鍍金”歸來的專家認為，以部門為主導起草法律法規，可能帶來部門利益法制化的問題。因此，他曾表示，作為律師，他有意愿參與到立法工作中來。

機會永遠是留給有準備的人。其時《立法法》實施不久，條文鼓勵“保障人民通過多種途徑參與立法”，重慶市人大常委會正在研究如何在立法方式上有所突破。

“部門起草法規容易裹挾部門利益。”尹萬邦告訴記者，市人大曾委托高校法學專家立法，取得了較好效果，但在實踐過程中也逐漸暴露出因立法意識超前，法規操作性有所欠缺等問題。

韓德云的聲音與當時正在研究立法革新思路的市人大不謀而合。然而，選擇一個怎樣的法規來作為“試驗”對象？市人大常委會副秘書長，時任法制委辦公室主任屠銳介紹，首先這個法規要能引起市民廣泛關注；其次還不能太專業深奧，才能達到一定的宣傳效果。因此，與百姓生活息息相關的《重慶市物業管理條例》成為不二之選。

十月起草

在接受委托后，索通全所立即召開了立法準備會，成立由12名經驗豐富的執業律師構成的草案起草團隊，決定分8個專題進行立法調研。

按照起草委托協議，在立法過程中，索通將不受任何干涉獨立完整地起草草案。于是，起草團隊確立了如下流程：搜集整理國內外相關立法資料進行比較分析論證；到相關職能部門、業主、物業小區走訪調研、座談；匯總形成調研報告征求各方意見、討論立法架構；分別制定各章節初稿；小組討論，對討論中模糊之處再走訪、調研、咨詢；匯總成第二稿；全體討論，形成第三稿；再討論，形成第四稿。

參與起草的律師吳豫秋回憶，團隊成員不僅從立法架構、模式、理論基礎、法律原則上進行反復探討，對條款設置、文字表述甚至每一個標點符號都爭論不休。“為這起草好這部法規，工作到凌晨一兩點是常有的事兒。”

索通律師起草團隊先后到過新加坡、香港和日本等地，對當地物管立法進行比較論證；走訪與物管行業有關的電信、消防、物價等行政部門近20個，調查開發商近70家，并深入80多個生活小區征求業主意見。

從調研準備到形成最終草案，律師團隊工作持續整整10個月。

2001年12月24日，《重慶市物業管理條例（草案征求意見稿）》正式提交重慶市人大法制委員會，標志著索通律師事務所起草工作完成。

“由于專業知識過硬，立法技術對于我們并不是難題，立法真正難點還在于聽取和總結各方意見，這是一個不斷博弈和妥協的過程。”韓德云表示。

記者了解到，起草這部法規，索通律師事務所領到立法經費8000元，但實際花費高達10萬元，更推掉價值100萬元的訴訟業務。究竟值不值？起草者的回答是：“對律師而言，通過起草法規開始參與政治生活，這是一種對自身價值更高層次的追求。在中國民主法治進程中，律師參與立法也是一種進步和必然。”

打開新門

這是一部“律師版本”的《重慶市物業管理條例（草案征求意見稿）》。市人大法制委員會對收到的初稿給予肯定，同時指出仍有不少需要修改完善之處。

曾參與該部法規立法工作的市人大法制委員會干部李媛告訴記者，制定物管條例在全國都沒有可供借鑒的經驗。因此，索通律師事務所提交的初稿，更多吸納了物業管理發達的臺灣、香港等地的經驗。當時，重慶商品房買賣興起不久，物業管理也處于起步階段。這一稿中部分條款并不能很好地解決重慶物業管理中的實際問題。

在市人大常委會會議審議中，也有一些組成人員明確指出：“定得太細，章節太多，結構應壓縮”“老百姓不易讀懂，文字表達方式要再推敲”。

“委托律師起草法規是一次嘗試，有非常積極的作用，但從經驗角度、理論角度、實用角度等方面仍存在不足。”李媛認為。

修改條例初稿的重擔自然又落到市人大法制委員會身上。

考慮到審議意見分歧較大，市人大法制委員會決定召開立法聽證會，為各方博弈提供一個公開、公平、公正的平臺。

這也是重慶召開的首個立法聽證會。

根據調研情況，市人大法制委梳理出4個焦點議題，并登報征集參會代表。此外，特意安排60個“旁聽人”名額，并在聽證會前組織他們座談。

2002年8月29日，《重慶市物管條例（草案）》立法聽證會召開。市人大法制委，市政府法制辦，市國土房管局、物價局、消委等部門和單位有關負責人、法律專家等120余人出席聽證會。

24名分別代表業主方和物管公司的陳述人，相對而坐，圍繞業主會議與業主委員會、小區安全、維修基金、物管收費進行陳述并展開爭論。

“很激烈，也很理智。攻守雙方都遵循裁判約定，充分表達意見，沒有人身攻擊，很有氣度。”會議主持人尹萬邦回憶起當時場景仍感歷歷在目。

市人大常委會對聽證會上有益的意見建議進行深入研究，充分吸納進條例修改稿。

2002年9月25日，在重慶市一屆人大常委會第四十二次會議上，經過反復“磨礪”的《重慶市物業管理條例》終獲通過。此后實踐結果也表明，這是一部操作性強、極具地方特色的“良法”。

市人大法制委在立法委托經驗總結中明確指出，起草物管條例，律師機構表現出兩大優點：法學理論功底扎實，執法經驗豐富，熟悉國家法律體系、社會矛盾法律關系，對法律漏洞之類的立法缺陷有敏銳觀察力，作為“外腦”，能彌補立法者相關知識不足。其社會地位超脫，社會接觸面廣，與部門沒有錯綜復雜的瓜葛，起草的法規稿、提出的修改意見，能夠兼顧各方利益，具有全局意識。

“雖然，最后表決通的法規，從結構、內容到文字，都有較大改動，但這次委托，是立法上的積極探索，利大于弊。”尹萬邦認為。

《重慶市物業管理條例》的制定在重慶立法史上無疑具有里程碑意義。多年以后，再回頭審視這部法規的立法過程，還能發現更深層次的內容：委托立法、組織召開立法聽證會、深度參與立法實踐、大幅修改法規條文，在重慶市一屆人大追求立法速度的背景下，立法者并未放松對立法形式的創新，對立法質量的追求，這些信息也讓人們隱約看到人大主導立法先期實踐的影子。