劉春焱：突出健全完善立法制度

吳桐

“如果說市一屆人大立法工作重在解決‘有沒有的問題，那么市二屆人大將重點轉(zhuǎn)向到完善立法制度，提高立法質(zhì)量上來。”近日，重慶市人大法制委副主任委員、常委會法工委主任劉春焱接受記者專訪時說。

直轄以來，劉春焱一直在法制委、法工委工作。他說，市二屆人大及其常委會的立法工作，明確了以提高立法質(zhì)量為重點，堅持把立法工作注意力和著力點放在選準立法項目、加大修改力度、提高立法質(zhì)量上，用規(guī)章制度來保障地方立法質(zhì)量的提高。

有章可循

記者：《重慶市地方性法規(guī)立項基本條件》應該是市二屆人大推動立法制度化、規(guī)范化的典型規(guī)范性文件之一，請介紹一下相關情況。

劉春焱：2003年5月市二屆人大常委會第七次主任會議通過了《重慶市地方性法規(guī)立項基本條件》，對納入5年立法規(guī)劃項目的條件作出了明確規(guī)定。即：

“事關本市改革、發(fā)展、穩(wěn)定重大決策需要立法，且屬于地方立法權(quán)限范圍，具有立法可調(diào)整性的”；

“國家尚未立法，本市實際需要依法規(guī)范，且不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，本著改革、探索和創(chuàng)新精神制定創(chuàng)制性法規(guī)的”；

“國家已立法，但其規(guī)定比較原則，或者因其制定時間較早，難以適應本市實際，需要制定相應的實施性法規(guī)的”；

“需要規(guī)范的事項已有政府規(guī)章的，但實踐證明其效力不夠，確實需要制定地方性法規(guī)的”。

只有符合以上條件之一，才可納入5年立法規(guī)劃。這部規(guī)定解決了以前主要依靠政府及其部門想報什么法規(guī)項目就報什么，列入立法計劃后拿不出來，完成率不高，立法質(zhì)量不高等問題。

在基本條件出臺前，能不能立出來是一回事，但部門報項目積極性特別高，有些部門一次能報五六個項目。

這部規(guī)定還確立了可納入年度立法計劃的條件，以及哪些情形不能納入5年計劃規(guī)劃和年度立法計劃。

基本條件確定了立法重點和目標，避免重復立法和分散立法，使立法部門能按照規(guī)定對各方面申報的立法項目進行有效的評估、平衡、篩選，合理編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，規(guī)范了全市地方性法規(guī)立法規(guī)劃和立法計劃的編制工作，使立法項目的提出逐步做到有章可循。

專家獻策

記者：聘請立法咨詢專家也是市二屆人大推動立法質(zhì)量提高的一項特色舉措，這項制度的價值何在？

劉春焱：立法工作政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性都很強，在立法過程中，針對立法涉及的專業(yè)技術問題，邀請具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的專家參與并提出咨詢建議，是立法機關一項非常重要的工作。

2003年11月，市二屆人大常委會第十三次主任會議通過《關于進一步提高地方立法質(zhì)量的工作意見》，第一條便要求“建立立法咨詢專家?guī)欤浞职l(fā)揮專家的立法咨詢作用”。當月，市人大常委會辦公廳印發(fā)《關于聘請重慶市二屆人大常委會立法咨詢專家的決定》和《重慶市人大常委會立法咨詢專家工作規(guī)則》的通知，32名來自社會各界的專家學者組成市人大常委會立法咨詢專家?guī)臁?/p>

市二屆人大常委會聘請的立法咨詢專家來源廣泛，既有尹萬邦、高紹先等市一屆人大法制委員會領導，也有付子堂、陳忠林、許明月等大學知名教授，還有劉興全、李盛祥等執(zhí)業(yè)律師……這32位專家具有高級職稱或高等學歷，分別是憲法學、行政法學、民法學、經(jīng)濟法學、刑法學、國際法學、經(jīng)濟學、社會學等領域的佼佼者，并有多年從事法律及相關工作的經(jīng)驗。

五年中，這些立法咨詢專家參與草擬市人大常委會委托的地方性法規(guī)草案，就全國人大常委會征求意見的法律草案和重慶有關地方性法規(guī)草案提出意見；圍繞地方立法開展調(diào)查研究，向市人大常委會提出地方立法工作建議意見。此外，專家們還常常承擔常委會組成人員法律知識講座授課任務，負責有關地方性法規(guī)的學理解釋，參與有關法律問題咨詢答疑工作等。

自市一屆人大常委會以來，就開始探索聘請立法咨詢委員，到2003年，市二屆人大常委會正式試行立法專家咨詢制度。建立立法咨詢專家?guī)欤浞职l(fā)揮專家重要作用，是適應地方立法工作新形勢的客觀需要，是進一步提高地方立法質(zhì)量的重要舉措和保障。

開門立法

記者：市二屆人大在推動立法制度化規(guī)范化上還有哪些舉措您印象深刻？

劉春焱：在堅持上一屆委托起草法規(guī)草案稿、在互聯(lián)網(wǎng)和報刊公布法規(guī)起草征求意見，立法聽證等基礎上，進一步探索拓寬民主立法、開門立法的途徑與方式，不斷擴大公民對立法工作的有序參與，應該是市二屆人大及其常委會在立法工作中的又一特色，令人印象深刻。

如，進一步擴展起草法規(guī)稿的途徑。市二屆人大采取委托起草或有法制委、法工委、有關專門委員會、市政府法制辦、市政府相關部門、高等學校等單位的法學專家、法律服務機構(gòu)人員組成的起草組聯(lián)合起草法規(guī)稿。

2007年6月，委托市律協(xié)進行中介機構(gòu)管理立法調(diào)研，同時起草該法規(guī)建議稿，并開展2008—2012年度5年立法項目需求的社會調(diào)研。這一以立法課題研究為平臺，結(jié)合立法計劃開展法規(guī)起草工作的方式，使法規(guī)草案超越部門起草的束縛而日趨完善。

在我不完全的印象中，市二屆人大期間，委托起草的法規(guī)稿還有《重慶市國家教育考試條例》《重慶市宗教管理條例》等。

此外，市二屆人大及其常委會還完善了區(qū)縣人大常委會參與立法的機制。

2005年12月首次召開全市立法工作聯(lián)系會，確定了區(qū)縣人大常委會法制工作機構(gòu)負責統(tǒng)一征求法規(guī)草案意見工作，明確了法規(guī)草案征求意見工作的要求，正式建立起法規(guī)草案片區(qū)座談會制度，為區(qū)縣人大常委會參與立法工作打下良好基礎。

委托第三方機構(gòu)征集民意也是市二屆人大開門立法的特色之一。

在《重慶市禁止燃放煙花爆竹條例》《重慶市國家教育考試條例》立法中，市二屆人大委托第三方機構(gòu)——重慶市社情民意中心征集民意，形成了詳實的調(diào)研成果以供立法參考之需，并發(fā)揮了很好作用。