完善我國地方人大立法論證制度的思考

吳比 鄭金德

立法論證貫穿于立法起草、審議、表決和通過、公布全過程。目前，我國關于地方人大立法論證的論證對象、論證主體、論證程序、論證過程、論證結果、論證效力等方面的制度規定顯得過于原則或不明確，存在諸多不足之處。因此，同不斷深化的改革開放相適應，有必要立足實際逐步健全完善我國地方人大立法論證制度。

科學合理的立法對于一部法律的制定和完善具有積極的作用。黨的十八屆四中全會提出完善立法項目論證制度，這是共產黨堅持依法執政的體現，必然在我國全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系的歷史進程中留下濃墨重彩的一筆。

目前為止，我國尚沒有專門用于規定立法論證的法律、法規，各地人大相應地方性法規中僅涉及立法論證采取聽證會、論證會的形式，針對論證相關的程序性和部分實體性問題并沒有作出明確規定，這就導致了全國各地立法論證的做法不一。筆者認為，地方立法論證可以從以下幾個方面予以改進。

完善立法論證的對象

針對立法論證的對象可在立法法和地方的立法條例中予以明確規定。地方各級人大可根據本地的實際情況盡快確定論證對象的分類標準和方法，具體可分為涉及國家和社會公共利益與非涉及國家和社會公共利益兩類。

如，涉及民眾關注度極高的醫療衛生、生命財產等領域的法規制定應進行事先的論證。具體步驟如下：法規起草部門依照一定的規則經決策組織討論后，決定同意或者不同意開展立法論證。經過這一程序，不僅可以明確論證的對象，也可以規范論證的行為，節省一定的人力、物力和財力。

統一立法論證的主體

立法法第72條規定了地方人大及其常委會的地方性法規的制定權。這就說明在地方性法規的制定過程中，地方人大及其常委會起著決定性作用。因此，立法論證的職責應當由法規的制定機關也就是地方人大及其常委會來統一行使。這有利于打破部門利益法律化，切實做到法為民所立，造福于民，也是同建設有中國特色社會主義法治國家的目標是相互契合的。

健全立法論證的程序

應當及時公開立法論證的時間、地點和場所等一些程序性的事項，同時也應公開實質性的內容，包括有利的和不利的，絕對禁止任何形式的暗箱操作行為。對于濫用權利、肆意操控論證的行為，一經發現，應當追究相關領導和其他相關負責人的責任。

當公開進行論證，在條件允許的前提下，可以采用電視、網絡視頻直播的方式進行論證，借助現代信息技術，通過微信、QQ、微博等方式實時發布論證信息，更新論證動態，及時聽取人民意見，使得人民對于論證的過程、論證的程序以及各方的意見都能得到充分了解和認識。

明確立法論證的效力

辯證看待通過論證所得出的結果。一方面，立法論證是立法工作者一種專業活動，是他們艱辛勞動的成果，并且這種成果是來源于民，絕大多數是立足于中國的實際情況，是人民智慧的體現，具有一種不可替代和不可比擬的作用。

另一方面，隨著社會的發展進步，法律自身的缺點日益顯現，加上立法活動擁有一定滯后性并且人的認識往往存在一定的局限性。因此，應該清晰地認識到立法論證可能存在的不足之處，積極創新深化相應的立法論證制度的理論研究，建立相應完善的機制予以規范。

完善立法聽證制度

作為立法論證的重要環節的聽證制度最早發端于英國。我國憲法第2條規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。在國家層面，如立法法第36條；在地方層面，如重慶、江西、廣東等地的地方立法條例，都規定了采用聽證會的形式進行立法論證。

因此，舉行立法聽證會有利于保障人民參與管理國家事務的權利，是遵守憲法的體現。鑒于我國在聽證制度建設上起步時間晚，經驗不足，導致在聽證范圍、聽證代表產生和聽證時間等方面仍然存在需改進之處。

確定聽證范圍。目前為止，從立法法到地方各地人大的立法條例都未對聽證范圍作出明確的規定。可以借鑒國外一些行之有效的做法，對立法項目論證進行區別對待。如，以是否關乎國家利益、社會公共利益為劃分標準，對涉及國家利益、社會公共利益的立法項目再作列舉式加概括式的規定，規定凡涉及國家利益和社會公共利益的立法項目必須舉行聽證會。

完善聽證代表的產生制度。這主要表現在完善聽證代表結構方面。如某市舉行的一次城市居民生活用水價格調整聽證會中，面向社會征集的聽證代表有40名，其中，經營者代表3名，專家學者代表3名，人大代表10名，政協委員10名，政府部門代表5名，軍隊代表1名，而普通消費者代表僅有8名，所占比例僅20%，如此的代表結構很難保證結果的合理性。這樣的聽證經驗同樣適用于立法聽證。憲法規定了人民的主體地位，因此出席聽證代表應代表最廣大人民的利益而非少數人的利益。我們可以基于人大代表制度，明確一定比例的代表定期參與立法論證的討論，賦予這些代表一定的聽證任期，給予代表的人身權利保障，規定代表非因法定事由并經法定程序不得被隨意更換。

保障聽證的時間。對論證代表發言的時間，《全國人大議事規則》第50、51條，《全國人民代表大會常務委員會議事規則》第29條做出了規定。如，規定每個代表有兩次發言機會，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。如若每名代表長時間多次發言，顯然會嚴重影響立法的進程，進而影響到立法的科學性。

為此，一是要事先及時向全社會公布立法聽證的時間，并且給予一定的準備時間。根據作為聽證制度的核心內容之一的事先告知原則，在作出決定前，應當告知聽證參加人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保聽證參加人有效行使相應權利，從而保證決定的適當性與合法性。二是既要保障參與聽證代表發言的時間，也要防止久拖不決。為此我們可以采用由論證參與人事先選出一個代表進行先發言論證（發言的時間可控制在5分鐘以內），然后設定逐條論證、最后總結、表決的程序，依次進行。