新形勢下加強地方法規實施的幾點思考

鐘連勇

法的實施就是法的生命。在新的歷史條件下，確保地方法規制定之后有效實施，需要精心設計并進行全方位的機制構建。推動形成立法手段與其他手段共治機制，拾遺補缺的地方立法善治的再造機制，法規實施的環境改善和資源優化配置機制，法規實施的監督制約機制，地方法規、規范性文件的審查過濾與改進機制等。

“國家以法治為先，法治以遵行為要”，立法的目的在于執行和遵守，法的作用通過其在社會生活中的貫徹實施體現出來。只有正確適用法、全面執行法、嚴格遵守法，才能發揮法的效用，維護法的權威，塑造全社會的法治信仰。

在新的歷史條件下，確保地方法規制定之后有效實施，防止其束之高閣成為一紙空文，是我們當前法治建設中一個突出而迫切、任重而道遠的任務。

地方推動法規實施的

主要做法

針對如何提高地方性法規的實效性，各地人大及其常委會相繼開展了一系列探索實踐，總結起來主要有三種方式：

執法檢查。是地方人大長期以來廣泛采用并卓有成效的一種方法，監督法專列第四章明確規定執法檢查的重點和具體操作程序。通過執法檢查既可發現并糾正“一府兩院”和下級人大及其常委會作出的各種規范性文件是否合法，也可監督“一府兩院”在工作中是否嚴格依法辦事，是否正確執行黨和國家的路線、方針、政策，是否符合人民的根本利益，重大決策是否科學合理等。因此，人大執法檢查既是法律監督，也是工作監督。

執法檢查與質詢、撤銷、罷免等監督手段相比，適應范圍比較廣泛，基本上不受條件制約，與視察、聽取匯報、詢問等監督手段相比，目的性和針對性都比較強，容易取得監督效果。因此，執法檢查成為各級人大常委會行使監督權的主要方式和經常性工作，涉及數量多，出現頻率高。

立法后評估。立法后評估肇始于社會主義法律體系基本形成階段，成都、廣州、蘇州等地帶頭探索開展該項工作，近十年來逐步成為相當一部分地方立法機關檢視法規質量高低的常規舉措。通常由法定主體（一般是立法主體委托獨立第三方）在法規頒布實施一段時間后，結合實施情況，采用社會調查、定量分析、成本效益計算等多種方式，對法規取得的成效和存在的問題等進行評價，目的在于更好地實施、修改完善被評估的法規文件，并從中總結經驗，為開展相關立法提供借鑒和指導。

立法后評估的貢獻一是拓展了立法工作內涵。從建立完善立法工作體系來講，一個完整的立法過程既包括立法前的評估論證，也包括立法過程中研究論證，還包含立法后的評估論證，立法后評估是整個立法制度的有機組成部分，是立法程序的重要環節和應有之意。二是深化了立法工作認知。立法后評估具有科學性和嚴謹性的要求，評估標準涵蓋合法性、合理性、協調性、技術性、可操作性、實效性等各個維度；評估內容既包括靜態的法規文本質量評估，也包括動態的法規實施效果評估；評估采取的方式方法既有文本分析，也有實證調查，全方位透徹分析法規的科學性和合理性，用技術手段推動民主立法和科學立法要求的實現。

法規實施情況報告。2011年3月，深圳市在全國率先推出法規實施情況報告制度，規定法規每年都要向市人大常委會報告，并就法規實施情況報告的范圍、內容、時間，以及報告的審查、反饋等予以明確。2015年深圳又首次推出網曬百余項法規實施情況新舉措，將30多個政府單位提交的100多項法規實施情況報告陸續在人大網站上公布，并向社會征求意見和建議，通過市民的參與讓法規的實施情況監督更加全面，強化對行政權力的制約和監督，切實增強監督合力和實效。2013年山東省建立地方性法規實施情況報告制度，成為省、自治區、直轄市一級人大常委會中，第一個建立該制度的省份。

作為一種新興的監督法律法規實施的方式，筆者認為，法規實施情況報告制度作為近年來各省市逐步探索實施的一種監督法規實施效果的新形式，由各地人大常委會組織實施，一般采用年度報告的方式，經法規實施單位對自身法規實施情況進行自評，人大各專門委員會進行包括專業性審查、合法性審查等綜合性審查方式在內的全面審查后，對法規實施情況作出總體評價。

該制度對于促進執法單位依法行政具有積極作用，同時也為立法工作提供經驗總結。相較執法檢查、立法后評估，法規實施情況報告制度監督范圍更廣、監督頻次更密集。

加強地方立法實施的

制度設想

當前從國家到地方的法治建設都取得了長足進步，但法律法規的實施依然面臨重大挑戰。究其成因，既有立法方面存在立法粗放，立法滯后，配套不力的不足，也有執法方面存在權力本位至上，權責不清、執法機制不健全，執法力量、人員素質不足地方的問題，還受囿于一些社會認知水平，相互交織、成因復雜。

法規實施是一項系統的工程，需要精心設計并進行全方位的機制構建。筆者認為，從設區的市一級地方法治建設實際出發，以下機制亟需構建與完善：

一是立法手段與其他手段共治機制

社會形勢不斷發展，制定新法的工作也必須不斷向前推進，但這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并非萬能。調整社會關系的手段除法律規范外，還有市場機制、行業自律、習慣規則、道德規范以及先進的管理、技術手段等等。地方立法機關應當區分法律手段和其他調整手段的關系，節制行使立法權。孟德斯鳩指出，節制是立法者的美德，“如同無用的法律削弱了必要的法律效果一樣，那些應該避免的法律也損害了立法的效果”。

確需上升到立法手段的，應該是在社會生活中帶有普遍性、反復出現、用其他調整手段難以解決、最終需要依靠國家強制力解決的問題。特別是在目前立法權限較窄，法律保留、法律優先條款無法設定的情形下，對于某些事項與其行使立法權制定“硬法”進行強行規制，不如尊重社會公德、風俗習慣、輿論引導、自律規范等相應的“軟法”，由其發揮作用，保持立法的謙抑性。

二是保障國家法律法規在地方得以準確、全面、有效實施的拾遺補缺的地方立法善治的再造機制

隨著立法權下放，立法主體增多等，地方立法進入生機勃發的新階段。但地方立法能否不再全盤復制上位法，深入挖掘地方特色，平衡各方利益主體，匹配其理論架構，發揮其實踐意義，實現其立法初衷，有待不斷的調查和研究。其實現途徑關鍵還是貫徹“不抵觸、有特色、可操作”的九字原則。特別是有特色，是地方立法的生命，要切實體現出“人無我有、人有我優”，在不抵觸的前提下，積極地解決應當由自己解決的問題，在制度創新、解決問題的力度、措施方法和程序的獨特性等方面有所建樹。

現階段，地方立法權的行使要追求“小切口、大作為”的立法效果。注重總結實踐中通過公民的交往行為形成的共識和規則，內容上不必貪大求全，解決問題的指向簡單明了，以較小的切入點去解決社會實踐中遇到的和普遍利益有關的問題。在立法技術方面，法規設定應當是有幾條規定幾條，言簡意賅行之有效。

三是法規實施的環境改善和資源優化配置機制

“徒法不足以自行。”所立之法如果被束之高閣，于公將導致立法失靈、法治缺損，于私則意味著立法人心血白流。因此，立良法，保障立法落地，不能局限于后期的法規實施的監督，需要全程營造立法公信力，在法規施行之初就要緊跟進、求實效，塑造和改善法規實施的環境。

將立法與法治宣傳教育結合起來，創造環境讓社會公眾理解熟悉法規內容。采取群眾喜聞樂見的方式方法，讓法律意識、法治觀念深入人心，融入血液。法規出臺至正式實施前的窗口期，立法機關應當責無旁貸發揮宣傳教育的陣地作用，抓牢解讀制度、宣傳立法主旨的主動權，引導各方熟知立法制度。

四是法規實施的監督制約機制

嚴密的法治監督體系是依法治國的根本。隨著社會結構調整以及市場經濟發展，人們對龐大的行政權力產生了更高的監督需求。法治中國建設、依法治國方略的完備和落實，需要國家監督和社會監督共同保障。

聚焦人大監督法規實施，關鍵是綜合運用執法檢查、立法后評估、法規實施情況報告等多種手段，有的放矢查找法規貫徹執行中的問題，督促政府及其相關部門及時出臺配套規范性文件、落實機構和人員、梳理職責、加強部門間協作、落實基準裁量權等等，采取多種手段督促政府及相關部門加強和改進法規實施工作，從而形成“優勢互補、監督有力、富有實效”的法規實施監督體系，并在落實到位方面動真格。

五是地方法規、規范性文件的審查過濾與改進機制

備案審查制度國家層面及至地方已經建立多年，但長期以來運行效果一般，從上至下多停留在接收報備、主動審查的淺顯層面。對于被動審查中公民、社會組織提出的問題，能淡化淡化，能回避回避，以解釋為主，真正敢于拍板子、釘釘子的情形屈指可數。2016年全國人大常委會法工委依公民申請審查糾錯《杭州市道路交通安全管理條例》的做法，是我國備案審查工作中的一劑強心針，對于過濾掉存在合法性問題的法規條款，改進地方立法質量具有重大意義。

地方立法機關應當以此為契機，將備案審查落到實處。完善規范性文件備案審查情況通報制度，確保政府制定的所有規章、規范性文件全部納入備案審查范圍。加強規范性文件合法性審查，對報送備案的以及公民、法人和其他組織提出的規范性文件進行實質性審查。對涉及民生、社會關注度高的規范性文件，邀請專家、人大代表、政協委員參與規范性文件的評析、審查。經審查發現存在違法不合理問題的，堅決依法撤銷和糾正。政府法制部門應當進一步嚴格規范性文件制定主體管理制度、有效期制度、定期清理制度、對外公布制度。