PPP模式下的地方政府融資平臺轉型發展思考

魏興揚

摘 要：國發[2014]43 號的頒發，這些地方政府融資平臺公司被要求剝離融資功能，亟需尋找轉型之路。本文在分析地方融資平臺發展現狀及存在問題的基礎上，指出融資平臺公司可充分利用其與地方政府的關系及國有資本性質的優勢在PPP項目融資中發揮重要作用，并借助PPP尋找轉型發展之路。

關鍵詞：地方融資平臺公司；PPP；轉型發展

地方政府融資平臺作為我國地方政府彌補財政缺口的重要手段，承擔著政府投資項目的融資功能，是我國特殊財政體制下的產物，特別是在2008年為對國際金融危機的沖擊，在落實中央政策部署，刺激各地經濟發展，緩解金融危機方面，發揮了一定的作用。但由于地方融資平臺存在管理不規范以及不按國家相關政策合理合規使用、償還銀行信貸資金等問題，導致融資平臺的債務風險不斷增加，不用程度地加劇了金融和財政風險，特別是在后 43 號文時代， 這些平臺公司的融資功能剝離在政府與市場的雙重壓力之下，路在何方？

一、地方融資平臺發展的現狀

自1994 年實施分稅制以來，地方政府財權和事權極不匹配，地方政府作為基礎設施建設項目的實施主體，僅依靠自身當期財政實力已難以支撐大規模的基建投資，且地方政府通過融資獲得的資金供給渠道相對不足，出現快速增長的地方政府投資需求與相對不足的財政資金供給之間的矛盾。因此，地方政府融資平臺作為政府投資項目融資的重要載體應運而生并在2008年應對國際金融危機的沖擊，在落實中央政策部署，刺激各地經濟發展，緩解金融危機，發揮著積極的作用。這些融資平臺公司主要是依靠地方政府或其下屬的部門通過財政資金的注入或以土地等要素資產的注入而設立，承擔政府投資項目的投融資功能。

二、地方融資平臺公司發展過程中存在的問題

但是，我國的地方政府融資平臺在為政府投資項目融資過程中存在不同程度的政府隱性擔保，因運行機制不完善和監管法規制度不到位等問題，使得地方政府債臺高筑，風險不斷增加，已成為中國經濟的一大隱患。

自2010年以來，國家有關部委相繼出臺政策文件，要求地方各級政府規范平臺公司的融資行為 。如2012年，國家財政部、發改委、央行和銀監會等機構聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，嚴格規范政府及所屬機關事業單位、社會團體、融資平臺公司行為，同時對各種政府隱性擔保行為進行細分，并嚴令禁止。2014年9月份，國務院相繼出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45 號），從建立地方政府舉債制度和規范政府財政預算兩個方面入手，在源頭上對地方債務進行規范和限制。截至2016年6月30日，銀監會名單內共有11721家平臺，其中9399家仍按平臺管理，其余2322家已退出平臺。

2014年11月，國務院頒發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，對公共基礎設施類項目的融資模式進行規范和指導，建議地方政府通過引入社會資本等方式，緩解當期政府財政壓力。

但是目前這些平臺公司存在融資相關制度不健全、債務危機凸顯等問題，且各個平臺公司之間存在著較大的差異，對于開展PPP項目還存在諸多難題。

（一）融資制度不完善、不健全

在GDP為主的政績觀的引導下，我國融資平臺公司的融資體系不完善、貸款償還程序不透明和融資決策失誤的追責制度不完善，很多地方融資平臺具有明顯的短期行為。改革開放以來，我國經濟制度經歷了多方位地改革，但相應的地方融資制度改革及相關法規仍未引起足夠重視。地方政府相應融資制度法規的缺失，導致其在中央政府的意圖指示下策劃融資。沒有嚴密的制度規范、科學的程序框架和嚴密的監控機制對地方政府融資行為進行規范，是導致融資平臺出現危機的重要原因。

（二）債務危機逐漸凸顯

隨著各地政府紛紛成立投融資平臺，融資規模迅速擴大，而且由于地方投融資平臺在責任主體、操作程序和治理結構存在漏洞，與國家的預算法相關內容不相容，再從多個商業銀行申請貸款授信，獲得建設資金，造成重復舉債等問題，在該過程中，信息透明度也明顯不足。這種舉債方式導致地方信用受到影響，同時商業銀行也容易出現違約風險，目前已出現地方政府債務危機的情況，各地方財政面臨壓力大幅上升。截至2016年10月19日，銀監會地方投融資平臺名單內的平臺存量信用債券1161期，余額為10657.67億元。監管類平臺存量信用債1081期，余額為9907.47億元。

三、PPP模式下的政府融資平臺轉型發展思路

在后 43 號文時代， 這些平臺公司迫切需要尋找轉型之路。國家也通過規范經營管理制度、限制貸款授信額度、加強政府性債務管理和尋找新的融資模式等方式來限制現有的地方政府債務不合理增長，以解決平臺公司現有存量債務問題。國家陸續出臺一系列政策文件鼓勵推廣PPP模式，并允許符合條件的地方融資平臺公司作為社會資本參與當地 PPP 項目。財政部提出地方融資平臺可以通過PPP模式參與供水、供氣、垃圾處理等有一定收益的公益項目進行轉型升級。

（一）PPP融資模式及其應用意義

PPP模式（Public-Private-Partnership）即“公私合作伙伴關系”，起源于英國，既包括狹義的政府與私人部門為提供公共產品或服務形成合作伙伴關系，也包括廣義的項目融資模式。如 BOT（建設-經營-轉讓）、TOT（轉讓-運營-移交）、BOO（轉讓-運營-移交）等模式（曾曉安，2014）。在我國，一般將 PPP 定義為“政府和社會資本合作模式”。

PPP融資模式目前已成為基礎設施建設和公共服務領域投融資體制改革的重要內容，PPP模式的推廣和運用，對地方政府融資平臺的轉型發展具有重大意義。地方融資平臺公司可以以國有資本代表地方政府出資參股PPP項目公司，發揮在項目前期工作及工程建設管理方面經驗作用，協調與政府部門的關系，加快推進PPP 項目及增加項目的吸引力以吸引更多的社會資本參與，減輕地方政府的資金壓力和債務負擔，最大程度調動各方積極性，提高公共產品的供給效率。

（二）運用PPP模式加快地方政府融資平臺轉型發展的思路

地方融資平臺公司要借助參與PPP業務的建設運營，推進體制機制改革，實現轉型和跨越式發展，同時提供更為優質的公共服務。

1.明確發展定位，合理選擇 PPP 項目

平臺公司要結合自己的優勢和特點對公司投資、建設、經營管理的項目進行全面了解，對重點項目要明確其運營、盈利模式，挑選那些更適宜發揮平臺公司作用的項目，靈活運用多種融資模式，獲取公共項目的特許經營權或者是出讓項目所有權，采用產業基金、信托、資產證券化等多途徑籌措資金，引入社會資本投資PPP項目的建設和經營管理，極力化解地方政府融資平臺的債務風險。

2.完善融資平臺公司的法人治理結構

建立健全包括股東會、董事會、監事會、經營層在內的法人治理結構，規范董事會建設，給予公司經營層充分的決策自主權，逐步實行職業經理人制度以對接開展PPP業務對投融資平臺公司內部決策、管理的要求。

3.提高平臺公司風險管理控制水平，確保平臺規范運行

平臺公司要規范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、 重大項目安排和大額資金運作）決策程序和制度。建立合理的風險分擔機制；要強化PPP項目融資的事前監管、事中跟蹤和事后評價、審計，建立有效的信息披露和監管機制。在兼顧各相關方利益訴求的同時，增強PPP項目的透明度，防止可能出現的道德風險。

地方政府融資平臺的產生與發展是我國特殊財政體制和特殊經濟環境下的特殊產物，在當前大力推進PPP和國企改革的背景下，平臺公司應抓住機遇，順勢而為，積極探索科學、健康、可持續發展的有效發展模式。

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