我國農作物品種審定制度改進建議

范明亞 卞輝

摘要 概述了我國農作物品種審定制度發展歷程，分析了我國農作物品種審定制度存在的問題，提出了相應的改進建議：建立品種審定專家庫；根據生態環境明確品種適宜種植區域；根據市場需求修改品種審定標準；根據社會發展及時撤銷不適宜品種審定；完善監管機制及救濟制度。

關鍵詞 農作物；品種審定；問題；對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）06-0247-03

Suggestions on Improvement of Crop Variety Approval System in China

FAN Ming-ya1，Bian Hui2 （1. College of Humanities & Social Sciences，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095；2.School of Civil and Ocean Engineering，Huaihai Institute of Technology，Lianyungang，Jiangsu 222005）

Abstract We summarized the development process of the crop variety validation system in China，analyzed the existing problems of the crop variety validation system，and put forward the corresponding improvement suggestions：Establishing variety validation expert library；according to the ecological environment of the appropriate species suitable for planting areas；according to market demand to modify the variety of validation standards；in accordance with the social development of the timely withdrawal of unsuitable varieties of validation；and improving the regulatory mechanism and relief system.

Key words Crop；Variety validation；Problem；Countermeasure

品種審定制度是我國特有的農作物品種市場準入制度，屬于行政管理制度。由品種審定委員會對申請人新育成或引進的品種，通過區域試驗和生產試驗，對照品種審定標準從豐產性、穩產性、適應性、抗逆性、品質、生育期以及其他經濟性狀方面進行綜合鑒定評價，審定通過的品種，由品種審定委員會編號、頒發證書，同級農業主管部門公告，公告后可以在相應區域推廣種植。其中，國家級品種審定委員會由農業部設立，省級品種審定委員會由省級人民政府農業主管部門設立。品種審定制度為種子市場嚴格把關，但其存在的問題日漸明顯，在堅定繼續追隨品種審定制度步伐的同時，也應對其不足之處作出調整，以求更適應現今的市場經濟。

1 我國農作物品種審定制度發展歷程

20世紀60—70年代，我國農作物品種審定首先在廣東、山西、遼寧、黑龍江、河北等省份開展，我國的品種審定管理工作實際上經歷了從地方到國家的歷史路徑。1982年原農牧漁業部頒布了《全國農作物品種審定試行條例》，農作物品種的國家級審定由此開啟。1991年國務院頒布《中華人民共和國種子管理條例》，以行政法形式確立了農作物品種審定的法定效力[1]。2000年《中華人民共和國種子法》的頒布，使得主要農作物的品種審定制度第一次以法律的形式確立，在社會的不斷發展中，為了更加適應市場需求，經過了2007、2013年2次小幅度修改和2015年較大幅度的修改。為了科學、公正、及時地審定主要農作物品種，2001年農業部根據《種子法》制定了《主要農作物品種審定辦法》，提高了品種審定制度的可操作性。迄今為止，為了適應社會發展的需要，《主要農作物品種審定辦法》經過了多次修改，最新的是農業部2016年第6次常務會議審議通過，并且自2016年8月15日起施行，農業部2001年2月26日發布、2007年11月8日和2014年2月1日修訂的《主要農作物品種審定辦法》，2001年2月26日發布的《主要農作物范圍規定》同時廢止。長期以來，在我國農業生產中，品種審定制度的作用毋庸置疑，其最大程度保證了用種安全，生產上使用的品種基本上都是通過區試審定的品種，有效保證了農業生產持續、穩定和健康地發展。

2 我國農作物品種審定制度存在的問題

2.1 品種審定主體不科學及其責任規定不明確

《主要農作物品種審定辦法》第六條規定，“品種審定委員會由科研、教學、生產、推廣、管理、使用等方面的專業人員組成。委員應當具有高級專業技術職稱或處級以上職務，年齡一般在55歲以下。每屆任期5年，連任不得超過兩屆”。這一規定有幾點不妥之處。首先很顯然具有一定文化背景的新型農業主體被無情地拒之門外，對于種子的好壞，他們的話語權最強。其次，管理層人員與農業接觸最多的一般是科級人員，根據現行法律顯然無緣于審定。再次，專業委員會成員缺少相應的回避制度。我國是講究“人情”的國家，許多品種身份委員會的成員本人可能就是參試品種的選育人，這時品種審定中就會出現互相包庇的現象，這違背了《種子法》的公正原則，不利于我國的用種安全。

《種子法》第71條規定：“違反本法第十六條規定，品種審定委員會委員和工作人員不依法履行職責，弄虛作假、徇私舞弊的，依法給予處分；自處分決定作出之日起五年內不得從事品種審定工作”。首先處罰較輕，其次在現實中很容易規避。目前我國的品種審定委員會還沒有完善的監督機制，而品種審定委員會的權力僅僅掌握在少數人手中，為權力尋租提供了極大的方便。委員會的責任卻與集中的權力相反，委員的責任相對較小。未經審定的品種出現問題由企業負責，而通過審定的品種，因品種審定委員會在審定過程中沒有發現品種缺陷而造成農業生產的損失，他們不需要負責任，這種只享受權力卻無需承擔責任的現象極易導致權力的濫用。

2.2 品種審定區域劃分不合理

迄今為止，我國農作物品種審定區域還未有一個相對合適的標準。《種子法》第十六條規定：“通過國家級審定的主要農作物品種在全國適宜的生態區域推廣，通過省級審定的品種只能在本行政區域內適宜的生態區域推廣，欲向同一適宜生態區的相鄰省、自治區、直轄市推廣的，須經其農業行政主管部門同意”。由此可見我國品種審定區域劃分是以現行的行政區劃為基礎的，這無疑違背了自然規律。眾所周知，農作物生長在其事宜的生態區域，這包括適宜的光照、溫度、水分等，但是行政區劃的界線往往與生態區域的劃分并不是完全吻合[2]，正因如此，我國存在同一個生態區域被劃分至2個甚至更多的省份，也因此有了引種一說，這給品種的推廣造成了極大的不便。

2.3 品種審定周期長 目前在我國，品種要通過審定需經過比較試驗、區域試驗、生產試驗和品種特異性、一致性和穩定性測試（簡稱DUS測試），僅區域試驗就不少于2個生產周期，生產試驗不得少于1個生產周期，所以一個品種最終通過審定需要至少3～4年的時間[3]。在歐美，因生物技術廣泛應用于育種，競爭力更強的品種進入市場的速度越來越快，以前每個品種的生命周期有5～7年，現在往往只有2～3年[4]。盡管2016年8月最新實施的《主要農作物品種審定辦法》縮短了試驗周期，修改后的品種審定制度最多也只是提前了1年的時間，品種通過審定仍然需要3～4年的時間，而審定之后得到推廣，推廣中受到廣大農民的認可又需要很長時間。品種審定耗時過長，有諸多弊端：首先，縮短了新品種的生命周期，同時導致新技術轉化為生產力的速度減緩。這將導致品種審定無法滿足科學研究的需要，而且在經濟全球化的今天，不符合市場化要求的品種審定制度必將影響種子產業的發展。其次，許多企業考慮到審定耗時長而錯過最佳推廣時間會冒著違法的風險而未審先推，這不利于對種子市場的管理。

2.4 品種審定標準與市場經濟脫軌

長期以來，品種審定標準主要是以產量為中心[5]。在新中國成立初期，我國農產品長期處于相對短缺狀態，為了不斷提高我國的糧食和農產品的產量，審定標準必須以產量為中心。進入21世紀以來，隨著市場經濟的發展，人們對農產品的需求越來越多樣化，農產品供給達到了基本平衡，農業的生產目標不再只著眼于產量，而越來越重視效益。能夠提高農業生產效益并且順應市場需求的品種才是真正的優良品種，它要有高產的潛力，在當前市場高產潛力不再是首當其沖的。但按目前品種審定標準，若非高產的品種，無論是國家審定標準還是省級審定標準，都難以通過審定。因而許多雖符合市場但產量不符合審定標準的品種往往被拒之門外，而有的品種雖然通過了審定卻因種種原因而只局限于小面積推廣。有一些品種雖通過審定也得到大面積的推廣，但卻因農產品的質量而遭到農民的質疑，如隆平高科的兩優0293超級水稻在2006年通過審定后，一路迅速發展，但在宣傳中，強化產量，忽視抗性、米質。在2014年就出現了安徽蚌埠萬畝種植了超級水稻的糧田減產或絕收的現象，最終的調查結果竟然是抗性問題。此后半年，安徽省農業部門下屬的種子管理總站多次要求兩優0293種植區域不包括安徽省。除抗性問題外，米質問題也導致超級水稻在國際市場上缺乏競爭力。美國普渡大學食品工程博士云無心在考察了國外市場后發現，我國的超級稻在國際市場上并不占優勢，原因就在于米質一般。而日本在1981年發展超級稻是為了開發有高產能力的“飼料稻”，僅僅用作飼料，所以對產量要求遠遠高于對質量的要求。但我國在為了應對糧食安全，發展超級稻時并沒有考慮到這一至關重要的差異。

2.5 品種審定與品種撤銷速度不匹配 2007年11月8日，農業部以清理部門規章的形式修改了《主要農作物審定辦法》，增加了品種退出制度，終結了通過審定的品種“只生不死”的歷史。時隔9年，2016年農業部修改了《主要農作物審定辦法》，將“退出”修改為“撤銷”。無論是退出還是撤銷，都表明不符合現代社會發展的品種都將被淘汰。自 1981年12月農業部成立第一屆全國農作物品種審定委員會以來，國家和省兩級農作物品種審定委員會審定通過了主要農作物品種約 1.7 萬個，退出品種約0.7萬個。通過審定的品種遠遠多于退出品種。因自身知識缺乏以及信息不對稱等，面對數以百計的品種，農民難色做出有效的抉擇。因此，對于不符合市場需求、不符合種植條件的品種應及時撤銷，如超級稻兩優0293、新麥18都應及時退出不適宜的種植區域市場。

3 完善農作物品種審定制度的建議

3.1 建立品種審定專家庫

作為保障農業生產安全用種最有效措施品種試驗審定制度，其品種審定結果具有法律效應，不可隨意更改。具有職務、職稱的專業人員一般都是各個行業的領導，繁忙的工作使其到試驗點的時間有限。修改《農作物品種審定辦法》中關于品種審定委員會成員組成的規定，允許種植大戶或有經驗的農民進入品種審定委員會。建立審定專家庫，符合條件的人均可申請入庫，除了各個具有職稱、職務的人以外，專家庫應在全國各地招募大面積種植區域的種子使用人[6]。審定委員分別從具有職務、職稱的人和種子使用人中隨機抽取，被抽取參加品種審定的人，應酌情減輕行政工作的勞動強度，育種參試人在3年之內不得作為專家參加審定。

3.2 根據生態環境明確品種適宜種植區域

生態環境是農業生產發展的基礎，其影響著農業生產的種植種類。如果根據生態環境劃定生態區域，根據生態區域劃定品種種植區域，會有更好的效果。一些地貌結構、土壤等條件相似，受相同氣候影響的生態系統所構成的區域性單元被稱為生態區域。我國地廣物博，生態區域的界限與行政區域的劃分不可能相同，同一個行政區域可能有多個生態區域，而同一個生態區域也可能分布在幾個行政區域內。雖然我國已有引種，但這無疑影響了品種的推廣速度，增加推廣成本。除此之外，品種的適宜種植區域應隨著生態環境的變化及時做出相應的調整。隨著全球氣候變暖的加劇，我國主要農作物品種的布局也隨之變化。據估算，到2030年我國種植業產量在總體上因全球變暖可能會減少5%～10%，其中小麥、水稻和玉米均以減產為主。

3.3 根據市場需求修改品種審定標準

品種審定標準由同級農作物品種審定委員會嚴格制定。無論是選拔品種還是評價品種都需要依據一定的標準。隨著市場經濟高速發展，品種審定標準必須遵循價值規律導向下的市場準則，市場是評價品種好壞的最終裁判，不符合市場需求的品種終將被撤銷。根據市場需求，及時修訂審定標準，使通過審定的新品種無論是在米質、抗性等方面都比以前的品種要高出一籌，達到品種更新的目的。對于增產方面，因為我國已基本實現糧食產量的供需平衡，可以適當放寬要求。對于高產低質的品種，若適合用作飼料，可以通過審定，但需在各項標簽上標明只適合用作飼料，不可給人食用。

3.4 根據社會發展及時撤銷不適宜品種審定

雖然近幾年國家和各省都充分認識到了品種撤銷工作的重要意義，品種撤銷工作也取得了一定的成績，但撤銷的基本都是2000年以前的審定品種，對于新通過審定的品種卻沒有做到及時撤銷。除了個別因推廣面積較大的使用年限達10年，品種最佳使用年限一般為5～6年，種性退化嚴重，嚴重影響農民收益。建立品種表現管理跟蹤體系，出現嚴重且不可克服的缺陷、種性嚴重退化或失去使用價值的分情況撤銷審定。對于僅僅不適合某區域種植的品種，只要退出該區域市場即可，無須撤銷審定。既要把好審定關，也要做到有進有撤，只有符合市場經濟規律才更有利于種業健康發展，更好地維護農民權益，保證我國農業生產安全。

3.5 完善監管機制及救濟制度

為了更有效地保護農民利益，應完善農作物品種審定的監管機制，加大處罰力度。公開審定程序，使社會監督發揮作用，也保證了參審者、經營者和種子使用者的知情權。品種審定專業委員有權決定品種通過與否，除了因現在科學技術不能發現的原因導致通過審定的品種不適宜種植外，一旦專家審定的品種出了問題導致農民利益受到損害，根據權責一致原則，專家應承擔責任，同時政府承擔連帶責任，從制度上解決因種子質量問題帶來的經營者和農民之間的糾紛。

完善監管機制的同時，亦要完善救濟制度。目前，由于我國一些體制不完善，當使用的種子出現問題時，農民幾乎是投訴無門。完善救濟制度，是保障農民利益的必然要求，也是維護種子生產企業和經營者利益的重要途徑。雖然新《種子法》關于農民種子質量糾紛做出了一些法律責任規定，但偏向于行政處罰，對于最有力的司法救濟，因各種原因農民可望而不可即。針對農民作為一方當事人的種子質量糾紛可以建立小額訴訟制度。小額訴訟制度效率高，費用低，一審終審，節約司法資源。對于小額訴訟制度，因農民自身能力缺乏，應實行舉證責任倒置，以加強農民維權的積極性。完善《消費者權益保護法》《侵權責任法》以及相關救濟法律法規，讓種子使用者、經營者有法可依。

參考文獻

[1] 李瑞.新品種保護與品種審定制度：兼評種子法第三次修改[J].電子知識產權，2016（7）：55-63.

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[3] 楊國航，孫世賢.關于農作物審定品種退出機制實施原則的探討[J].種子，2011，30（9）：99-101.

[4] 孫潔.品種審定制度邁出新步伐[J].中國農村科技，2014（3）：36-39.

[5] 陳學文.我國現行農作物品種審定管理制度存在的問題及改革建議[J].種子科技，2014（10）：14-15.

[6] 馬淑萍.種業領域的新改革[J].農家參謀（種業大觀），2014（1）：11-12.