創新基層黨建 引領社會管理創新

在當前中國基層社會治理主體多元化的背景下，把握好基層黨組織在多元社會治理主體中的角色定位、理清基層黨建與社會治理創新的關系，對于和諧社會治理體系的形成至關重要。

基層黨建與社會治理的關系實質上是政黨與社會的調適，即政黨如何在保障領導地位的前提下，在價值宗旨、組織機構以及制度規范等層面與社會現實和社會訴求的相互協調和契合。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出：基層黨建“必須堅持圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能，進一步鞏固和加強黨的基層組織，著力擴大覆蓋面、增強生機活力，使黨的基層組織充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心，促進和諧的作用。”

本文在界定基層黨建引領社會治理內涵、要求的基礎上，全面闡述閔行區在創新基層黨建，引領社會治理方面的有效做法及尚存的不足，對如何更好創新基層黨建，引領社會治理作些思考和研究。

一、基層黨建“引領”社會治理的內涵、要求

正如林尚立所指出的“政黨對社會的整合，不是要使所有的社會組織政黨化，而是要使社會的組織社會化，真正擁有服務社會、協調社會的功能，政黨借助社會化的社會組織網絡，來促進社會的和諧與統一，從而實現國家對社會的有效整合”。

1.基層黨建“引領”社會治理的內涵

基層黨建引領社會治理，主要從政治資源和組織配置兩個方面進行。從政治資源角度而言，主要包括社會價值和思想的引導，具體可分為價值引領、政策制定和干部選拔制定管理。從價值引領而言，中國共產黨在政治理念、經濟模式、社會愿景等方面都引領中國人民的改革與發展事業，享有極高的政治威信。在政策制定方面，中國共產黨是從中央到地方各級政府政策制定的主要推動者，通過政策制定把自己的價值引領能力具體化為政策能力。干部管理是把黨內最優秀的干部輸送到各級政府機關，確保黨對政府決策和執行過程的政治領導。

從組織配置角度而言，主要分為組織覆蓋和工作覆蓋兩個方面。組織覆蓋是指通過黨組織系統“橫向到邊、縱向到底”，在公有部門和非公有部門中的各類經濟組織和社會組織中，普遍發展黨員和建立基層黨組織，對各種社會治理服務資源有較強的整合能力和便利條件，能夠有效地促進社會建設、社會治理的進步。工作覆蓋是指黨要在整個社會中普遍發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，塑造黨組織的凝聚力和向心力，引導廣大群眾向黨組織靠攏。

2.“引領”作用的發揮對基層黨建提出了諸多要求

基層黨建 “引領”作用的發揮需要基層黨建在很多方面進行創新。一是對黨組織轉變工作理念提出了新要求。寓管理于服務，在服務中體現管理。二是對黨組織改進工作方式提出了新要求。要求從控制性管理，更多地變為協商式、服務式管理。三是對黨的組織和工作全覆蓋提出了新要求。要求基層黨組織不斷拓寬工作領域，探索創新組織設置模式，不斷擴大覆蓋面。四是對基層黨員干部社會治理能力和作風提出了新要求。五是對黨組織統籌運用社會資源提出了新要求。

二、閔行區創新基層黨建，引領社會治理的實踐與做法

1.創新基層黨組織組織設置模式，夯實黨建引領社會治理的組織基礎

基層組織設置模式的科學化是提高基層黨建工作科學化水平的前提與基礎，也是通過提高基層黨建工作科學化水平推進基層社會治理創新的基礎性工作，對執政黨能否有效適應并引導、整合經濟社會環境具有重要意義。要根據社會治理重心下移的情況，調整優化基層黨組織設置，通過組織體制創新，形成基層黨組織建設“橫向到邊、縱向到底”的網絡格局，進而實現黨的工作重心下移，提升黨建工作的滲透力。

閔行區根據基層社會治理形勢要求，以靈活、管用、有效為原則，依托“大聯動”網格管理，不斷創新優化黨組織設置，有效夯實黨建引領社會治理的組織基礎。堅持以創建、調整和優化為手段，積極探索更加務實管用的基層黨組織設置形式，構建起縱向到底、橫向到邊的全覆蓋組織體系，增強基層黨組織對各種社會力量的統籌、整合、引領和帶動作用。探索以重點區域和領域為單位，組建區域性黨組織或依托行業、商會、協會等組建行業性黨組織，實行統一管理。強化系統、行業主管部門黨組織在社會組織黨建中的管理服務責任。探索靈活多樣的基層黨組織設置方式，積極推行“黨的工作小組”、團隊設置模式、工作室設置模式等活動型黨組織。深入開展以服務為主題的黨建帶工建、帶團建、帶婦建活動，充分發揮工青婦等人民團體在表達利益、反映訴求、協調矛盾、維護穩定等方面的重要作用。

2.加強服務型黨組織建設，不斷奠定社會治理的群眾基礎

服務功能是任何政黨不可或缺的基本功能，也是體現執政黨規律的重要內容。閔行區通過基層服務型黨組織的推進，不斷奠定社會治理的群眾基礎。具體包括：

以服務為核心，構建多層次、多領域的聯系服務群眾工作機制。如“三聯四會”制度；代表（委

員）聯系服務群眾工作機制；規范“大走訪”活動；基層黨代會等。以自治為基點，建立多方面的群眾工作參與、決策機制。強化黨務公開制度，注重平等協商，構建“四會”工作體系。基層形成了一系列行之有效的群眾工作參與、決策品牌。在各領域深化服務型黨組織建設，培育符合地區特點的“香樟家園”和“一號里”服務模式，不斷完善基層服務體系建設；深入開展黨員公益志愿服務，落實“雙報到、雙報告”等制度，有效發揮黨員在參與社會治理中的主體作用；大力推進村居“班長工程”建設，選派一批符合社會治理要求的優秀干部到村居任職，為基層社會治理打下堅實的人力基礎；以監督為抓手，建立嚴格有效的群眾工作監督、評價機制。

3.全力整合社會各方資源，凝聚創新社會治理的整體合力

閔行區推進“需求為導向、項目為平臺”為特色的區域黨建聯建工作，為區域黨建提供了全新的思路。堅持需求導向、項目導向和服務導向，緊緊圍繞區域發展的中心工作和區域單位的合作需求，試行區域黨建輪值召集人制度，共商區域發展、共抓黨的建設、共育先進文化、共促人才成長、共建文明城區、共同服務群眾，實現區域黨建推動區域一體化發展。

具體做法包括：以聯席會議為平臺，建立共建網絡。以共建項目為抓手，促進資源共享。機制創新為重點，推動長效運作。突破了傳統的組織聯動的局限，開創了聯動的新路徑，實現了跨單位的橫向聯動。

4.加強考核評估，為創新社會治理提供保障

閔行區落實領導責任，把加強和創新社會治理作為加強基層黨建的重要任務，納入各級領導班子和領導干部考核評價體系。強化檢查指導，加強對基層黨組織履行社會治理職責情況的督導，嚴格執行責任追究制度。加大保障力度，完善基層黨建經費保障機制，把人力、財力、物力更多地投向基層，切實保證基層黨組織“有人管事、有錢辦事、有處議事”。加強示范引導，堅持正確的輿論導向，積極開展基層黨建創新項目評選活動，大力推進基層組織建設年各項任務的工程化管理、項目化推進。同時，宣傳加強社會治理的經驗做法和良好成效，形成重視社會治理的良好氛圍。

當然，閔行基層黨建在引領社會治理的過程中，也存在一些不足，表現為：觀念上，黨建工作與社會治理服務的耦合點還有待進一步提升；機制上，黨組織體系與社會治理體系的聯動性還有待進一步提高；力量上，基層黨建引領社會治理創新的能力還有待進一步增強；內容上，基層黨組織、黨員服務群眾的渠道還有待進一步拓寬。

三、耦合發展：創新基層黨建，引領基層社會治理的思考

加強和創新社會管理，基礎在基層、重心在基層。基層黨組織應當發揮好在社會管理創新過程中的主導作用，以基層黨建創新促進社會管理創新，形成以基層黨建創新促進社會管理創新、二者融合俱進的良好局面。

1.明確基層黨組織的角色定位，把握社會治理創新的政治方向

基層黨組織是基層治理的“領頭雁”，要始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，發揮好黨組織總攬全局、協調各方的作用，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。

一是明確基層黨組織在社會治理過程中的領導性。作為黨的戰斗堡壘，基層黨組織在社會治理創新中處于核心地位并承擔著推動社會發展、促進社會和諧的重要領導職責，發揮著把握社會治理發展方向的政治剛性作用，保證了推進基層社會建設的正確方向，可以及時消弭社會基礎中影響黨執政的負面因素，扎實擴大黨在基層群眾中的整合能力。為此，我們要始終堅持黨委把握方向、制定政策、整合力量、營造環境的領導核心作用，不斷提高各級黨委提高引領社會、組織社會、治理社會、服務社會的能力。

二要明確基層黨組織在社會治理創新過程中的主體性。在多元主體社會治理模式下，除了基層黨組織之外的各類社會治理主體，還包括各類基層政府組織、自治組織以及新型經濟組織和民間組織。他們既是一定范圍內公共事務的管理者、參與者或執行者，同時又是自身經濟利益和價值觀念的追求者和維護者，這就決定了這些主體在社會治理中的作用存在著一定的局限性。而基層黨組織的性質和宗旨及其所獨有的政治核心地位，表明基層黨組織是最廣大人民根本利益的忠實代表者，除此之外并無自己的利益。當基層社會的各個利益階層、團體在行為模式和價值觀念等方面發生矛盾和沖突時，基層黨組織的職責決定其能夠及時有效地發揮好協調、整合的作用，從而起到了社會和諧發展的引領者的作用。

2.創新基層黨組織設置和管理模式，擴展基層黨組織在整個社會的覆蓋面和影響力

社會的治理狀況在很大程度上取決于黨的組織網絡基礎。完善黨的組織網絡是社會治理創新中黨組織發揮統領作用的基礎。為此，要優化基層黨組織設置，夯實社會治理創新中的組織基礎。

要堅持以創建、調整和優化為手段，積極探索更加務實管用的基層黨組織設置形式，構建起縱向到底、橫向到邊的全覆蓋組織體系，增強基層黨組織對各種社會力量的統籌、整合、引領和帶動作用。目前這方面的嘗試很多，如設置“聯合型”黨組織，實現以強帶弱、以工帶農、村社聯管、城鄉共建；著力構筑基層黨組織區域化的黨建新格局；按年齡層次建立基層黨支部；著力構建“雙向聯系”“雙向溝通”“雙向管理”的流動黨員管理體系；按照社會工作需要與黨員特征相結合，靈活設置黨小組；探索建立黨組織雙重設置模式、建立對雙重身份黨員的雙重管理機制；創新網絡黨組織設置模式、建立

“網上黨支部”推進黨建工作信息化等。

3.建設基層服務型黨組織，提高基層黨組織的社會工作能力

基層服務型黨組織，是指為了充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，把服務作為基本價值取向和功能定位的一種基層組織模式和工作形態。

加快基層黨組織職能轉變，著力建設服務型黨組織，推進基層黨建工作全面轉型，真正使基層黨組織的工作重心轉移到服務轉型發展大局、服務社會治理創新等重點工作上來。

堅持民生優先的導向，把主要財力用于改善民生，每年確立實施一批“民心工程”項目；堅持服務為先的導向，進一步健全基本公共服務體系，充分發揮改善民生中的政府主導作用和群眾主體作用，把解決好上學、就業、就醫等與群眾切身利益相關的民生問題作為各級黨組織的頭等大事，切實抓好抓實。

建立完善以社區黨組織為核心、社區居委會為主體、社區群眾工作站為依托、社區各類社會組織為補充、社區居民廣泛參與的新型社區服務管理體系，著力解決社區組織職責不清、行政事務負擔過重、承接公共服務能力不足等問題；建立黨組織聯系服務群眾長效機制，組織基層黨員干部廣泛開展全程代辦、政策咨詢、困難幫扶、糾紛化解等服務，促進社會和諧，維護社會穩定；堅持以黨建帶群建，讓人民團體回歸群眾屬性，增強其在群眾中的動員能力和組織能力。

4.創新制度設計、完善體制機制，不斷提升社會治理的科學化水平

制度建設是社會治理工作中帶有根本性和全局性的問題，提升社會治理的科學化水平必須以科學的制度作保證。

一是深化聯系基層制度。普遍建立黨員領導干部基層聯系點，定期開展集中下訪、駐點調研等活動；結合黨代會代表任期制，督促和引導黨代表聯系服務基層，及時反映黨員、群眾的意見和建議，暢通訴求表達。二是創新聯動機制。在開展社會服務中，要探索建立全方位的聯動機制，包括縱向聯動（ 基層黨組織與基層社會組織） 、橫向聯動（ 基層社會組織之間的聯動） 、內外聯動（ 與政府、媒體、企業及相關基層社會組織聯動） 。三是建立輿情引導機制。按照建管并重原則，切實加強各類黨建網站建設，拓展黨組織網上活動空間，主動發出聲音，強化主流言論；建立網絡輿論搜集、研判、處置機制，增強黨員干部應對網絡輿情的敏銳性和有效性。四是完善考核評價體系。把加強和創新社會治理納入基層黨建目標考核，積極探索領導班子和領導干部社會治理履職情況考核辦法，把社會治理績效作為干部選拔任用的重要依據，以考核導向引領政績導向，形成科學的發展導向。

總之，加強基層黨建工作，必須緊盯基層社會矛盾變化，尋找黨建與社會治理創新的結合點，在化解社會矛盾中檢驗和提升黨建工作的成效。創新社會治理必須把

“硬管理”和“軟管理”結合起來。黨建與社會治理融合，必須豐富和完善載體。要以黨的建設引領、推動社會治理創新，必須開發出具有足夠包容性、可持續的互動平臺。

（作者單位：中共上海市閔行區委黨校）

（責任編輯 張 敏）