完善黨委“三重一大”決策程序制度

李鴻淵　陳保中

黨委“三重一大”決策制度（下文簡稱“三重一大”制度）是決策科學理論與黨的議事決策基本制度相結合的重要成果。這一制度的貫徹落實對于規范黨委權力行使和加強反腐倡廉建設具有極其重要的意義。但從制度體系構建、程序規范和監督實施的有效性看，這一制度仍然存在不少亟待解決的問題。必須不斷探索完善相應的規則體系，使其在實踐中更好地發揮重要作用。

一、“三重一大”制度是黨委集體決策的重要制度保障

“三重一大”制度的價值，就在于以權力制約理念，從權力行使環節，通過集體決策方式規范權力行使。改革開放以來，這一制度在實踐中不斷得到完善，對于推進各級黨委集體決策、科學決策發揮了重要作用。

“三重一大”制度最早可以追溯到1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《黨內政治生活若干準則》，這一準則規定：“凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事和重大任務的部署等，應該根據情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定。”這一規定蘊含了“三重一大”制度的核心要求，即集體決策。改革開放之初的這一規定，對于促進黨委權力的科學行使發揮了重要作用。

1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》完整提出了“三重一大”制度，即：“凡

屬重大決策、重要人事任免、重要建設項目安排和大額資金使用必須經過集體討論，不準個人和少數人專斷。”1996年10月，中紀委十四屆六中全會對此明確表述為：認真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體作出決定。隨后，中央多次全會、中央紀委多次全會和一系列文件、規定，從加強黨的建設、堅持民主集中制角度，強調認真執行“三重一大”制度，并進一步提出了“規范民主決策程序，健全議事規則”的具體要求。“三重一大”制度逐步得到完善。

2005年1月，中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》指出：“要認真檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，監督民主集中制及領導班子議事規則落實情況，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體作出決定。”至此，“三重一大”制度開始與黨風廉政建設緊密結合了起來。

黨的十七大報告進一步提出了“三重一大”制度建設的新思路、新任務，強調：“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權，監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”2008年1月，十七屆中紀委二次全會強調，要“完善三重一大集體決策制度，明確集體決定事項的范圍和程序，試行票決和程序記錄辦法。”2010年中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》。“三重一大”制度實施范圍不斷深入細化，凡是黨委決策權力的領域基本覆蓋。

黨的十八大報告提出，“要堅持用制度管權管事管人，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。”黨的十八屆三中全會重申：“完善黨和國家的領導體制，堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。”黨的十八屆四中全會則進一步指出：“完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律的互聯互動。”十八屆四中全會提出重大決策責任的終身追責制度，并將公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估、集體討論作為重大決策的法定程序，從而對黨委依法決策提出了新的、更高的要求。

“三重一大”制度是民主集中制在全面推進黨的建設新的偉大工程中取得的重大發展，是決策科學理論與黨的議事決策基本制度相結合的重要成果，更是推進“三重一大”事項民主決策的剛性規定，這對加強黨政領導班子議事決策機制建設提出了更高的要求。

“三重一大”制度抓住了領導班子決策中貫徹民主集中制的主要關節點，揭示了黨委領導工作的內在規律，實現了把黨的領導制度加以具體化的要求，融黨委決策的科學性、原則性、操作性于一體，為黨委堅持集體領導提供了基本制度支撐和保障。

二、“三重一大”制度實踐過程中的問題

從制度實施和執行看，黨政領導班子已基本建立“三重一大”制度，議事決策運轉情況總體較好，在實際工作中取得一定成效。但從制度體系構建和監督實施有效性審視“三重一大”制度，仍然存在諸多不足，也存在不少亟需完善的環節，“集體討論走過場”的情況不在少數。總體而言，“三重一大”制度存在的主要問題有：

1.制度的系統性還不夠強

“三重一大”制度是一個綜合性很強的制度，需要把它作為一個體系來看待。大部分單位盡管已建立“三重一大”制度，但單項制度較多、內容交叉重復，彼此間缺乏銜接性、不成體系，缺少必要的配套措施加以保證。在集體決策前缺少調查論證機制，決策論證不夠充分，以致所做出的決策的可操作性有所欠缺，決策成本相對過高；少數單位在集體決策過程中缺少預決策、溝通機制和議事機制，信息分析不夠全面，決策程序欠規范，忽視對比和擇優原則，可供決策的選擇性方案較少，以致所做出的政策缺少科學性；缺少執行監督機制、評估反饋機制和決策責任追究機制，決策與責任相分離導致決策失誤較難得到追究。所有這些問題，都需要通過制度完善方能得以逐步解決。

2.事項范圍有待進一步明確

個別單位仍未按照上級黨委要求制定“三重一大”實施辦法或實施細則，而是以黨委會、局長辦公會制度代替“三重一大”制度；一些單位的“三重一大”制度實施辦法，內容還不夠具體，標準不夠細化，執行比較隨意。大部分基層單位的“三重一大”制度尚未制定。從實際情況來看，目前部分單位對“三重一大”的概念認識不統一，對其涉及的范圍、內容界定不清楚，基本上按照各自的理解和判斷來操作，導致下屬單位對“三重一大”制度的執行程度各異。有些對“大額度資金”沒有明確的界定，難免在認定時出現較大的隨意性。

3.決策程序尚不夠規范

有些領導干部習慣于個人說了算，凌駕于集體之上，忽視決策的科學程序，完全按個人喜好，工作中隨意性強。這些現象背后的原因是沒有很好地貫徹執行黨的民主集中制原則，沒有遵循集體領導決策的規律，再深層次原因，則是制度本身的剛性、規范性不夠。我們注意到，很多地方盡管建立了“三重一大”制度，但由于集體決策程序規定還不夠系統、規范、嚴格，在具體落實執行過程中還不徹底，存在著有制度而不執行或走形式、走過場的現象。

在個別領導班子中，主要領導認為自己是單位“一把手”，大事小事自己說了算，自己“拍板”；有的單位在“三重一大”決策上，行政主要領導和黨委主要領導相互只通通氣；有的單位領導身兼兩職，黨政大權集于一身，獨斷專行；有的副職參與“三重一大”決策時，以主要領導意志為轉移，往往人云亦云，“跟

著舉手”。

4.監督和責任追究不力

在“三重一大”決策過程中缺少有效的監督，往往出現“上級不想監督，下級不敢監督”的狀況。決策后若在實施過程中出現資產流失、用人不當等問題得不到及時的糾正，責任人得不到及時的追究；有的單位沒有健全相關的監督機制，沒有紀檢、監察、審計等內控體系和監督部門的人員參與，導致實施過程的監督不到位，出現決策被亂執行、不執行或擅自改變集體決定等問題。對班子議事決策情況的監督，除巡視、經濟責任審計、黨風廉政責任制檢查等形式外，其他的監督形式仍停留于同級紀（工）委監督、向黨員群眾進行公示等傳統形式，“三重一大”制度執行在一定程度上仍依靠領導班子主要負責人的自律。

三、不斷完善“三重一大”規則體系

從黨的歷史經驗看，領導制度規范和制約著領導行為，在一定意義上，甚至比領導者個人的素質還要重要。同時，制度本身是否科學，決定了制度實施的成效。“三重一大”制度是實踐性極強的制度體系，制度體系不完善，相應的制度就可能被束之高閣，無法正常發揮作用。因此，必須不斷增強基于實踐性基礎上的制度科學性。

1.逐步建立和完善相應的配套制度，增強制度的科學性

各地方、各部門要根據中央規定，結合本地區、本部門、本單位實際明確“三重一大”的事項范圍，盡可能量化細化“三重一大”事項內容，將“重”細化分解，將“大”量化分檔，盡量減少自由裁量的空間，修訂和出臺針對性強、操作性強、有效管用的細則規定。

其中，比較重要的是決策事項報告制度。應該通過制度，要求提前把議題方案印發與會成員，讓參加表決的人員了解情況，做到“有

備而決”。建立決策事項信息反饋制度。由決策事項負責人及時向有關會議反饋重大事項的進展情況，以便及時抓好監督落實和糾正落實過程中可能出現的偏差。決策事項民主評議制度。每年列出一些經過集體決策的重大事項，將其落實情況公開通報，進行民主評議。全程監督制度。根據“三重一大”事項的性質，請紀檢、審計等部門參與，進行現場監督。檔案記錄制度。“三重一大”事項民主表決后，嚴格履行提議人、表決結果、參與表決人員簽字手續，并存檔備案。

2.明確規定“三重一大”制度的程序，增強制度的操作性

明確規定“三重一大”決策的形式，可以根據本單位實際研究確定本單位“三重一大”決策的具體形式。主要應通過以下幾種形式進行決策：實行黨委領導下的行政首長負責制的單位，“三重一大”決策采用黨委（黨組）會集體決策的形式。實行行政首長負責制的單位，“三重一大”決策采用黨委（黨組）會、行政首長辦公會或黨政聯席會集體決策的形式。采用黨政聯席會決策，要根據決策事項，按黨政工作職責，分別由黨委（組） 書記、行政首長主持會議。

從決策的流程看，需認真落實集體領導和個人分工負責相結合的制度，建立和完善“三重一大”決策程序。屬于重要干部任免事項，嚴格執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》和領導干部任免相關規定和程序。

其他“三重一大”事項在決策前一般應經過如下程序：提出議題、深入調研和論證、充分聽取意見、形成基本共識、提交會議集體決策。為保證決策的民主、科學、有效，對會議決策的幾個主要環節也要做出明確規定，包括：議題的確定；會議的召開；議事與決定；決定的執行和反饋。

3.強化對“三重一大”的監督力度，增強制度的有效性

加強對“三重一大”事項實施情況的評估檢查，要求在“三重一大”事項實施后，要組織有關部門、專家和職工代表等，通過全面檢查、抽樣檢查和跟蹤調查等方式對實施情況進行評估，及時發現并糾正存在的問題，減少決策失誤造成的損失。暢通干部群眾參與對

“三重一大”事項實施情況進行評價的渠道，充分發揮干部群眾社會監督的重要作用，把干部群眾高興不高興、滿意不滿意作為檢驗“三重一大”事項集體決策成效的重要標準。

按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全“三重一大”事項集體決策責任追究制度，實現決策權力和決策責任的統一。對于依法應當決策而不進行決策、玩忽職守、貽誤工作的，超越法定權限進行決策的，未經充分聽取意見或進行科學論證而決策造成損失的，違反集體決策規定、以個人決定代替集體決策造成損失的，集體決策失誤造成重大損失的，要依照有關規定追究相關責任人員的責任。明確議事決策的責任主體、責任分工和責任內容，防止臨時動議和隨意盲目決策。

特別需要強調的是，我們要努力營造制度運行的政治生態環境，增強制度的適應性。在黨政機關推進“三重一大”集體決策制度，離不開培育公開透明的政治生態，就是要健全制度規范，逐步形成符合時代要求、具有部門特點的黨委決策制度體系。

公開透明是“三重一大”制度有效性運行必備的政治生態。可借助政務公開、黨務公開，廣集民智，充分運用政務公開、黨務公開等載體及時公開重大事項的決策過程和決策結果等，并切實加強黨員領導干部在執行“三重一大”事項等方面的監督，變過去的“事后監督”為“事前、事中、事后的全程監督”，從而減少重大事項決策的隨意性和盲目性，杜絕主要領導等個人權威在決策中的超常發揮，增強班子成員的廉政意識、責任意識和民主決策意識，避免暗箱操作、不規范操作。

（作者單位：中共上海市松江區委黨校，中共上海市委黨校）

（責任編輯 矯海霞）