深化鎮(zhèn)管社區(qū)體制創(chuàng)新調(diào)研報告

中共上海市社會工作委員會、上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所聯(lián)合課題組

2016年2月，上海市委《2016年上海市創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)工作要點》指出，完善城鄉(xiāng)接合部和郊區(qū)大型居住區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)運行機制，健全治理體系。根據(jù)市委、市政府的工作部署，市社會工作黨委、市社會建設(shè)辦公室和上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所組成聯(lián)合課題組開展“深化‘鎮(zhèn)管社區(qū)體制機制創(chuàng)新”專題調(diào)研。在研究過程中，我們感到，鎮(zhèn)管社區(qū)前一輪試點工作雖然取得一定成效，貫徹落實“1+6”系列文件的階段性成效也在逐漸凸顯，但較之街道社區(qū)，鎮(zhèn)管社區(qū)類型復(fù)雜，人口多元，普遍存在著體制、資源、服務(wù)、管理等方面的問題，且在貫徹落實“1+6”系列文件的動態(tài)過程中疊加了新的內(nèi)容和問題，在上海新一輪改革發(fā)展中，必須對鎮(zhèn)管社區(qū)工作繼續(xù)予以重點關(guān)注，以深化體制機制創(chuàng)新為中心，破解瓶頸難點問題，積極推進社區(qū)治理體系和能力建設(shè)。

一、上海市鎮(zhèn)管社區(qū)的基本情況

目前，全市鎮(zhèn)管社區(qū)探索實踐主要集中于快速城市化社區(qū)、撤制鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)等三大類型鎮(zhèn)域社區(qū)。截至2016年6月，浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)等9個區(qū)開展了鎮(zhèn)管社區(qū)試點工作，目前共涉及101個鎮(zhèn)，1527個居委會，工作覆蓋常住人口1063.8萬人。

從2012年開展試點工作至今，全市鎮(zhèn)管社區(qū)探索形成直接管理、間接管理兩種基本模式。郊區(qū)101個鎮(zhèn)中，采取分片間接管理模式的鎮(zhèn)有35個，所占比例為34.7%；采取直接管理模式的鎮(zhèn)有66個，占65.3%。實行分片管理的35個鎮(zhèn)共建立了101個社區(qū)（片區(qū)），涉及6個區(qū)（浦東、

寶山、嘉定、松江、青浦、奉賢），轄區(qū)人口478.31萬，涉及770個居委會。其中，已納入基本管理單元的社區(qū)（片區(qū)）數(shù)為54個，占全部分片社區(qū)的比例為53.5%；具有完整中間層結(jié)構(gòu)（即“兩委一中心”）的社區(qū)（片區(qū)）共64個，所占比例為63.4%。

二、近年來上海市推進鎮(zhèn)管社區(qū)工作的探索實踐

2015年初，市社會建設(shè)辦公室聯(lián)合市委組織部、市編辦、市民政局、市委農(nóng)辦等相關(guān)部門成立了全市鎮(zhèn)管社區(qū)協(xié)調(diào)工作機制，并于9月正式出臺《關(guān)于創(chuàng)新鎮(zhèn)管社區(qū)體制提升基層治理能力的意見》（滬社工委〔2015〕41號文）。在此基礎(chǔ)上，寶山、浦東等區(qū)也先后發(fā)布專門文件，進一步深化開展鎮(zhèn)管社區(qū)探索實踐工作。

1.深化創(chuàng)新體制機制模式

在貫徹落實“1+6”系列文件過程中，新一輪的鎮(zhèn)管社區(qū)探索創(chuàng)新既要面對“基本管理單元”這一新生事物，也要處理既有體制創(chuàng)新模式與鎮(zhèn)域?qū)嶋H情況的匹配關(guān)系。其中，寶山區(qū)率先制定出臺《關(guān)于探索完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制機制的實施方案》（寶委〔2015〕92號文）作為區(qū)“1+6+1”配套文件的組成部分。寶山區(qū)在文件中明確提出“包含基本管理單元的分級管理”“包含片區(qū)的分級管理”“直接管理”等三種鎮(zhèn)管社區(qū)基本模式，并鼓勵各鎮(zhèn)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)探索新模式，形成覆蓋全區(qū)的“3+X”模式。寶山區(qū)從鎮(zhèn)管社區(qū)組織架構(gòu)深化創(chuàng)新出發(fā)，以兩大基本模式為藍本，初步構(gòu)建了符合鎮(zhèn)域社區(qū)實際、具有一定推廣意義的鎮(zhèn)管社區(qū)體制新模式。

2.深化完善政策保障體系

在貫徹落實“1+6”系列文件過程中，鎮(zhèn)管社區(qū)工作在原有瓶頸短板的基礎(chǔ)上疊加了新的問題，既有的政策保障體系亟待深化完善，部分區(qū)開展了這一領(lǐng)域的深化創(chuàng)新。其中，浦東新區(qū)以市區(qū)聯(lián)動共建的方式探索形成了《關(guān)于推進鎮(zhèn)管社區(qū)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化鎮(zhèn)級體制改革的方案》《關(guān)于推進基層公共事務(wù)共商共治自治的若干意見》《關(guān)于完善鎮(zhèn)管社區(qū)基本公共服務(wù)資源配置的若干意見（試行）》《關(guān)于進一步推進大型居住社區(qū)財力保障工作的意見》等“1+4”配套文件體系。浦東新區(qū)從鎮(zhèn)管社區(qū)的政策保障體系入手，既破解了試點工作過程中所碰到的瓶頸難點問題，也為新一輪深化創(chuàng)新工作奠定了政策保障基礎(chǔ)，在全市層面都具有典型引領(lǐng)效應(yīng)。

3.深化落實社區(qū)服務(wù)管理

在貫徹落實“1+6”系列文件過程中，郊區(qū)各區(qū)普遍通過做實基本管理單元的方式來強化大型居住區(qū)、撤制鎮(zhèn)等薄弱區(qū)域的服務(wù)管理。其中，閔行區(qū)研究制定《關(guān)于做實基本管理單元的實施方案》，制定并下發(fā)了“兩委”的職責清單（試行版），推動社區(qū)服務(wù)管理和行政執(zhí)法力量下沉至基本管理單元，并大力推進鄰里中心建設(shè)，強化鎮(zhèn)域社區(qū)的服務(wù)管理工作。與此同時，寶山區(qū)、嘉定區(qū)等區(qū)也涌現(xiàn)出諸如“睦鄰節(jié)”

“堂客匯”“360”“365”等社區(qū)服務(wù)品牌。郊區(qū)各區(qū)通過做實基本管理單元的方式來加強鎮(zhèn)管社區(qū)建設(shè)，緩解了大居、撤制鎮(zhèn)等薄弱地區(qū)的社區(qū)服務(wù)管理壓力。

4.深化探索社區(qū)治理體系

在貫徹落實“1+6”系列文件的過程中，郊區(qū)各區(qū)普遍通過探索社會力量有序參與的方式來完善社區(qū)治理體系。其中，嘉定區(qū)引進信義置業(yè)開展社區(qū)營造項目，把居民自愿參與的社區(qū)營造理念帶給社區(qū)；閔行區(qū)配套推進“黨建引領(lǐng)居村自治，攜手共建睦鄰家園”三年行動計劃（2016-2018），充分發(fā)動“三長”等社會力量參與社區(qū)治理；寶山區(qū)推進“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”模式青年中心建設(shè)，依托“青春寶山”“顧村新鮮事”等新媒體促進青年群體參與社區(qū)治理；金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)積極探索“網(wǎng)格化社區(qū)”管理新模式，推進區(qū)域化黨建、城市綜合治理與社區(qū)服務(wù)管理相融合。

三、當前鎮(zhèn)管社區(qū)工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)

1.鎮(zhèn)管社區(qū)模式統(tǒng)籌難度大

不同鎮(zhèn)域差異很大，社區(qū)類型復(fù)雜多元，開展鎮(zhèn)管社區(qū)工作的基礎(chǔ)條件差別很大，給全市層面、各區(qū)層面的經(jīng)驗表述和模式整合帶來很大困難。主要包括：“中間層”設(shè)置模式不一，相應(yīng)的組織架構(gòu)在短時期內(nèi)難以統(tǒng)一；商品房、大居、撤制鎮(zhèn)社區(qū)等社區(qū)類型之間的張力很大，統(tǒng)籌難度大。

2.鎮(zhèn)管社區(qū)運行機制較薄弱

鎮(zhèn)管社區(qū)基本完成組織架構(gòu)后的運行機制仍較為薄弱。主要包括：鎮(zhèn)管社區(qū)的配套政策相對滯后，諸如鎮(zhèn)級行政體制改革、公共服務(wù)資源配置等瓶頸短板問題亟待全市層面的配套政策；薄弱區(qū)域的服務(wù)管理力度不足，特別是未納入基本管理單元的其他區(qū)域仍基本維持現(xiàn)狀；間接管理模式中，“兩委一中心”的日常運作機制不健全，比如工作力量配置不到位等；直接管理模式中，各鎮(zhèn)社區(qū)辦設(shè)置模式不一且實際運作效果不一。

3.社區(qū)服務(wù)管理資源不均衡

鎮(zhèn)管社區(qū)服務(wù)管理資源除了普遍不足之外，更為嚴重的問題是資源配置不均衡。主要包括：鎮(zhèn)管社區(qū)目前缺乏類似基本管理單元的資源配置標準和動態(tài)調(diào)整機制；間接管理模式中，部分分片社區(qū)仍未設(shè)置完整的“兩委一中心”架構(gòu)，已經(jīng)具有“兩委一中心”架構(gòu)的資源配置不一；直接管理模式中，社區(qū)辦的資源配置不一；基層政府搭建各類社區(qū)服務(wù)平臺，但下沉資源的使用效率不高。

4.社區(qū)治理體系構(gòu)建難度大

較之街道社區(qū)，全市層面的鎮(zhèn)管社區(qū)整體建設(shè)起步較晚，開展新型社區(qū)治理實踐的基礎(chǔ)較為薄弱。主要包括：社區(qū)黨建工作起點低，資源統(tǒng)籌能力有限；設(shè)置“中間層”的行政色彩較濃，忽視了多元治理主體的培育；居村委協(xié)助政府方面的職責過重，社區(qū)動員機制薄弱。

四、進一步深化鎮(zhèn)管社區(qū)體制機制創(chuàng)新的思考和建議

預(yù)計“十三五”期間及未來很長一段時間，隨著城市化進程和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程的不斷深化拓展，鎮(zhèn)管社區(qū)不但要長期存在，而且其重要性將日益凸顯。主要原因有三個：一是工作領(lǐng)域?qū)㈤L時間存在，能達到析出街道、基本管理單元設(shè)置要求的區(qū)域還是少數(shù)，其他鎮(zhèn)域社區(qū)仍將繼續(xù)由鎮(zhèn)管社區(qū)來負責；二是適用范圍將跨區(qū)域拓展，城市化社區(qū)的分布將從目前的近郊和中郊逐步向中遠郊拓展，鎮(zhèn)管社區(qū)的工作重點也將隨之向中遠郊輻射；三是工作對象將跨領(lǐng)域延伸，鎮(zhèn)管社區(qū)實踐中增加了以撤制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的社區(qū)，實際工作對象涵蓋了城鄉(xiāng)社區(qū)，中央文件明確農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)管理基本單元地位，也為鎮(zhèn)管社區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展提供契機。由此，在上海新一輪的改革發(fā)展中，必須對鎮(zhèn)管社區(qū)繼續(xù)予以重點關(guān)注，按照“一切圍著基層想、一切圍著基層干、一切圍著基層轉(zhuǎn)”的指導(dǎo)原則，深化鎮(zhèn)管社區(qū)體制機制創(chuàng)新和配套政策體系，加快破解社區(qū)服務(wù)管理的瓶頸短板，積極推進社區(qū)治理體系和能力建設(shè)，探索具有時代特征和上海特點的鎮(zhèn)管社區(qū)模式，讓群眾得實惠、管理出實效、基層有活力。具體建議如下：

1.正確處理好深化鎮(zhèn)管社區(qū)創(chuàng)新工作的思想認識問題

根據(jù)調(diào)研和社區(qū)發(fā)展規(guī)律，我們認為全市鎮(zhèn)管社區(qū)體制創(chuàng)新工作具有一定的階段性，具體可以分為“組織架構(gòu)—運行機制—服務(wù)管理—治理體系”等四個階段，每個階段的工作重點有所不同：第一階段（2012-2014年）的工作重點是組織架構(gòu)創(chuàng)新，具體成果是直管、間管兩大模式；第二階段（2015-2016年）的工作重點是在落實“1+6”文件中配套推進運行機制創(chuàng)新，目標成果是形成諸如浦東“1+4”的配套政策體系；第三階段（2017年）的工作重點是要做實鎮(zhèn)管社區(qū)服務(wù)管理，目標成果是一批社區(qū)服務(wù)品牌和居民獲得感；第四階段（2018年）的工作重點是要構(gòu)建鎮(zhèn)管社區(qū)治理體系，目標成果是黨建引領(lǐng)基層社區(qū)共治自治格局基本成形。而在當前階段，鎮(zhèn)管社區(qū)工作囊括內(nèi)容過多，工作重點不突出，實際工作成效也不明顯，亟待根據(jù)階段任務(wù)進行“瘦身”。

2.建立健全鎮(zhèn)管社區(qū)的分類治理體系

在新一輪鎮(zhèn)管社區(qū)深化創(chuàng)新中，面對鎮(zhèn)域社區(qū)多元形態(tài)，必須繼續(xù)堅持試點工作不搞“一刀切”的原則。具體而言，主要包括：一是鎮(zhèn)域社區(qū)總體分類治理，建議具備相關(guān)條件的鎮(zhèn)域社區(qū)與基本管理單元、析出街道進行有效銜接，不具備上述條件的區(qū)域繼續(xù)采取現(xiàn)有鎮(zhèn)管社區(qū)治理模式；二是鎮(zhèn)域社區(qū)模式分類治理，鼓勵各鎮(zhèn)根據(jù)實際情況選擇管理模式，制定相應(yīng)的組織架構(gòu)、運行機制、資源配置等指導(dǎo)性標準；三是鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)社區(qū)分類治理，重點是關(guān)注以撤制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的社區(qū)，建議將農(nóng)村社區(qū)納入鎮(zhèn)管社區(qū)工作范圍。

3.關(guān)注鎮(zhèn)管社區(qū)與基本管理單元的關(guān)系問題

從基本管理單元到析出街道具有較長的時間周期，鎮(zhèn)管社區(qū)和基本管理單元長期并置，建議專題研究兩者之間關(guān)系。當前，各鎮(zhèn)并行兩種模式：一種是基本管理單元從鎮(zhèn)管社區(qū)中獨立出來（以閔行顓橋為典型），一種是將基本管理單元繼續(xù)作為鎮(zhèn)管社區(qū)的一個區(qū)域（以寶山顧村為典型）。目前，兩種形式孰優(yōu)孰劣尚難分清，只能繼續(xù)鼓勵基層探索創(chuàng)新，待條件成熟再進行規(guī)范。

4.大力推進鎮(zhèn)管社區(qū)運行機制創(chuàng)新

當前鎮(zhèn)管社區(qū)的工作重點是與基層建設(shè)結(jié)合起來，推進運行機制創(chuàng)新。其主要著力點有：一是強化鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)管理職責，在行政執(zhí)法和公共服務(wù)資源下沉的基礎(chǔ)上，推動鎮(zhèn)級行政體制調(diào)整，擴大鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)管理職責，增加社區(qū)服務(wù)管理的考核權(quán)重；二是深化分片管理模式運行機制，對于目前未納入基本管理單元的但已經(jīng)具有完整的“兩委一中心”架構(gòu)的分片管理社區(qū)，繼續(xù)推動專職人員配置到位，健全日常工作制度和運行機制，對已分片管理但未建立“兩

委一中心”架構(gòu)的社區(qū)，繼續(xù)推動

“兩委一中心”標配到位；三是深化直接管理模式運行機制，在直管模式中，做大做強社區(qū)辦，選聘副處級干部擔任主任以強化事務(wù)協(xié)調(diào)，將鎮(zhèn)社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在社區(qū)辦，推動其向具有組織協(xié)調(diào)能力的綜合性機構(gòu)轉(zhuǎn)型；四是加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，社區(qū)骨干人員考察合格后納入社區(qū)工作者隊伍，優(yōu)先將班長工程人員、青年后備干部、社工專業(yè)畢業(yè)生安排至基層社區(qū)鍛煉；五是健全鎮(zhèn)管社區(qū)保障性政策體系，梳理制定政府向社會組織購買服務(wù)目錄、居委會/村委會職責清單等基礎(chǔ)性目錄，健全社區(qū)準入、監(jiān)督、考核等工作機制。

5.探索建立鎮(zhèn)管社區(qū)服務(wù)管理動態(tài)調(diào)整機制

當前，鎮(zhèn)管社區(qū)較為迫切的工作是依據(jù)社區(qū)總體指標制定全市鎮(zhèn)管社區(qū)服務(wù)管理標準體系。其中，首先要制定人員配置標準，建議按照“萬分之三”的原則即每萬名常住社區(qū)居民配置3名專職工作人員，或按照“五分之一”的原則即每五個居委會配置1名專職工作人員的標準制定鎮(zhèn)管社區(qū)專職工作人員配置標準，逐步落實日常工作經(jīng)費、基本服務(wù)管理資源，提出公共服務(wù)可及性、社會管理有效性的建議性試行標準，作為鎮(zhèn)管社區(qū)資源配置的參照標準。在此基礎(chǔ)上，盡快賦予各鎮(zhèn)社區(qū)工作綜合權(quán)限，加強財力保障力度，鼓勵探索社區(qū)發(fā)展基金、共治金、自治金等補充形式。

6.做實黨建引領(lǐng)鎮(zhèn)管社區(qū)工作

為做實黨建引領(lǐng)鎮(zhèn)管社區(qū)工作，建議推進以下三項工作：一是完善鎮(zhèn)管社區(qū)黨建體制，對照街道黨建體制改革，盡快進行鎮(zhèn)管社區(qū)黨建體制改革；二是加強鎮(zhèn)管社區(qū)黨建項目化運作能力，吸納項目化運作專業(yè)人才，健全事前、事中、事后的項目運作和績效評估機制；三是加強專職黨群工作者隊伍建設(shè)，在落實人員到位、專崗專用的基礎(chǔ)上注意不同層級黨組織的專職黨群工作者差別化建設(shè)；四是明確基層黨組織的功能定位，盡快解決基層黨組織的功能定位問題，減少行政事務(wù)，回歸其本職工作。

（執(zhí)筆人：辛亮亮 張友庭）

（責任編輯 矯海霞）