央企投資：今后敢投不亂投

王瀾

作為企業(yè)重要的經(jīng)營活動，投資是風(fēng)險最大、最復(fù)雜、最難決策的事項之一。央企投資，如何杜絕“亂投”、避免國有資產(chǎn)流失，又讓企業(yè)“敢投”、提高國有資本效率？

2017年1月18日，國務(wù)院國資委出臺《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，針對央企境內(nèi)外投資，實行負面清單、劃定投資紅線，實施全方位全過程監(jiān)管。

對于體量巨大的中央企業(yè)來說，其項目投資動輒幾個億，甚至上百億，而且建設(shè)與運轉(zhuǎn)也要幾年十幾年，如果某個環(huán)節(jié)出了問題都會導(dǎo)致重大損失。

中國企業(yè)改革研究院李錦對《國企管理》記者說，兩個《辦法》在劃定投資紅線的同時，確保央企敢投不亂投，是國務(wù)院國資委貫徹落實十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的總體部署展開的具體工作。

向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變

中央企業(yè)經(jīng)濟增加值占全國GDP約10%，上繳稅費占全國財政收入的1/6左右，其投資的方向、收益、風(fēng)險備受關(guān)注。

國資委規(guī)劃局局長鄧志雄指出，有的央企投資金額要成百上千億元，項目運轉(zhuǎn)周期長達幾年十幾年，這期間市場形勢會發(fā)生巨大變化，哪個環(huán)節(jié)出問題都會導(dǎo)致項目失敗。這就要求投資決策不能一決了之、一定了之，必須隨時跟蹤項目變化進行再評估、再決策，建立投資全過程風(fēng)控體系。

兩個《辦法》針對中央企業(yè)投資監(jiān)管面臨的新形勢、新任務(wù)、新要求和中央企業(yè)投資中出現(xiàn)的問題，在繼承以往有效經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，從依法履行出資人職責(zé)定位、實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求出發(fā)，對2006年發(fā)布的《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國資委令第16號）和2012年發(fā)布的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國資委令第28號）進行的修訂和完善。

中央企業(yè)的投資主體多、項目多、規(guī)模大，投資監(jiān)管難度高、風(fēng)險大，需要構(gòu)建一個多維度的監(jiān)管體系，以提高國有資本效率，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資本保值增值。兩個《辦法》強調(diào)了“依法監(jiān)管、全方位監(jiān)管、全過程監(jiān)管和探索創(chuàng)新監(jiān)管”四方面內(nèi)容。

一是強調(diào)依法監(jiān)管，注重厘清國資委與中央企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界。準確把握依法履行出資人職責(zé)定位，對按法律法規(guī)和政策規(guī)定該由國資委履行的投資監(jiān)管職責(zé)，制定了更為嚴格的監(jiān)管措施，進一步加強監(jiān)管；對依法應(yīng)由中央企業(yè)自主作出投資決策的事項，由企業(yè)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策、自擔(dān)責(zé)任，國資委加強監(jiān)管。二是強調(diào)全方位監(jiān)管，注重加強投資監(jiān)管體系建設(shè)。通過建立健全投資管理制度、優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)、實施投資項目負面清單、強化投資監(jiān)管聯(lián)動等，實現(xiàn)對企業(yè)投資活動全方位監(jiān)管。三是強調(diào)全過程監(jiān)管，注重事前事中事后監(jiān)管并重。強調(diào)事前加強規(guī)范、事中注重監(jiān)控、事后強化問責(zé)，實現(xiàn)對投資全過程監(jiān)管。四是探索創(chuàng)新監(jiān)管，試行投資項目負面清單管理，明確出資人投資監(jiān)管底線，劃定中央企業(yè)投資行為紅線，投資項目負面清單的內(nèi)容保持相對穩(wěn)定，并適時動態(tài)調(diào)整。

據(jù)了解，兩個《辦法》的出臺，歷時兩年多的醞釀。實現(xiàn)全方位全過程監(jiān)管、負面清單制度、劃出底線紅線是新《辦法》的看點。

全方位全過程監(jiān)管

有的投資金額龐大，運轉(zhuǎn)周期長，個別企業(yè)存在“重決策、輕跟蹤”的問題；有的投資審核層級過多，往往等獲批后已然錯失良機；有的投資失誤事后問責(zé)不夠，帶來權(quán)與責(zé)不相匹配……央企投資中的諸多“痼疾”需要更加科學(xué)規(guī)范的“藥方”加以診治。

國務(wù)院國資委副主任黃丹華1月18日介紹說，這兩份文件從“管投向、管程序、管風(fēng)險、管回報”四方面，對中央企業(yè)的境內(nèi)外投資進行事前、事中與事后的全過程監(jiān)管。

具體來說管投向是核心環(huán)節(jié)。兩個《辦法》明確，中央企業(yè)投資要進一步聚焦主業(yè)，向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重大專項任務(wù)集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈高端集中。

“一方面，主業(yè)是央企的核心競爭力所在，只有突出主攻方向，做強做實做精主業(yè)，才能進一步提升競爭力；另一方面，對于分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的國企，也會分戶核定企業(yè)的非主業(yè)投資比例，為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展留出空間。”黃丹華表示，企業(yè)的主業(yè)是動態(tài)變化的，今天的朝陽產(chǎn)業(yè)可能是明天的過剩產(chǎn)業(yè)，因此需要對企業(yè)的發(fā)展方向進行差異化管理，不能搞一刀切。

“管投向主要是推動企業(yè)投資進一步聚焦主業(yè)?！秉S丹華說，國資委將制定央企五年發(fā)展規(guī)劃綱要，審核企業(yè)三年滾動發(fā)展規(guī)劃，并一企一策、分戶核定企業(yè)的非主業(yè)投資比例。

另外一個重要環(huán)節(jié)是，央企要編制包含投資主要方向與目的、投資規(guī)模及資產(chǎn)負債率水平、投資結(jié)構(gòu)分析、資金來源、重大投資項目等內(nèi)容的年度投資計劃，上報國資委備案管理。對于個別進入國資委債務(wù)風(fēng)險管控“特別監(jiān)管企業(yè)”名單的央企，其年度投資計劃需經(jīng)國資委審批后才能實施。

眾所周知程序合規(guī)是結(jié)果合規(guī)的重要保證。在管投向之外，還要管程序。此次出臺的“兩個《辦法》”，對企業(yè)投資程序規(guī)范進一步提出了要求。一是通過制度來規(guī)范程序，企業(yè)要從決策程序、管理流程、風(fēng)險管控、責(zé)任追究等10個方面制定具體的投資管理制度，明確程序。二是完善信息系統(tǒng)加強過程管控，央企所有投資項目都要登記在冊，實現(xiàn)對投資活動的動態(tài)監(jiān)測和管理。三是強化責(zé)任追究。

投資就要有回報。央企投資，既要防流失實現(xiàn)“保值”，也要追求回報爭取“增值”?！皟蓚€《辦法》”就管回報方面做出了多方面安排：明確投資項目收益底線要求；提出在投資計劃中落實資本來源，保證投資能力；制定及時止損退出機制等。

與此同時在管風(fēng)險方面也進行明確規(guī)定。今后將建立投資全過程風(fēng)險管控體系，加強投資全過程檢查評價。“投資全周期包括很多環(huán)節(jié)，哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致項目失敗?！秉S丹華說。具體來說國資委將中央企業(yè)的投資監(jiān)管劃分為事前、事中、事后三個階段：

事前管理要求中央企業(yè)制定完善投資管理制度，編制投資計劃報國資委備案；事中管理強調(diào)國資委對項目實施過程進行檢查，要求中央企業(yè)做好項目實施過程中的跟蹤分析與再決策；事后管理規(guī)定國資委和中央企業(yè)都要進行投資項目后評價，做好重大投資項目的專項審計工作。

兩個《辦法》將中央企業(yè)的投資監(jiān)管劃分為事前、事中、事后三個階段，按照事前規(guī)范、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)的思路，從過去以事前管理為主轉(zhuǎn)向事前事中事后監(jiān)管并重，實現(xiàn)對投資全過程監(jiān)管。

負面清單劃出紅線

此次國資委發(fā)布的央企投資監(jiān)管新規(guī)，創(chuàng)新性地引入了負面清單制度。負面清單，是一種管理模式。所謂負面清單管理模式，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。與負面清單相對應(yīng)的是，正面清單，即列明了企業(yè)可以做什么領(lǐng)域的投資?！柏撁媲鍐?，從一面看是明確了出資人投資監(jiān)管的底線，從另外一面看是設(shè)定了中央企業(yè)投資行為的紅線。”國資委規(guī)劃局局長鄧志雄說。

具體而言，國資委向中央企業(yè)發(fā)布境內(nèi)、境外投資兩張清單，其中按類別將投資項目劃分為“禁止類”和“特別監(jiān)管類”。列入“禁止類”的投資項目一律不得投資，列入“特別監(jiān)管類”的需報國資委審核把關(guān)。負面清單之外的項目，由中央企業(yè)按照自身發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策、自擔(dān)責(zé)任。

哪些投資項目會被列入“禁止類”？黃丹華說，這方面仍是按照投向、程序、風(fēng)險和回報來考慮的，如不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、不符合企業(yè)投資決策程序和管理制度、項目資本金低于國家相關(guān)規(guī)定要求以及達不到投資項目最低預(yù)期收益的投資，均被列入“禁止類”。根據(jù)規(guī)定要求，央企應(yīng)在國資委發(fā)布的負面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，制定更為嚴格和具體的投資項目負面清單。

“國資委制定的‘負面清單內(nèi)容是相對原則性的，主要是給企業(yè)落地提供依據(jù)。”黃丹華指出，目前該文件已經(jīng)向央企下發(fā)，負面清單管理實行“一企一策”，下一步央企將根據(jù)國資委負面清單要求，按照自己企業(yè)的實際情況編制自己企業(yè)“負面清單”，并報國資委審定，內(nèi)容也會更加詳細。但是需要指出，央企投資項目負面清單的內(nèi)容保持相對穩(wěn)定，但是也會根據(jù)經(jīng)濟和行業(yè)發(fā)展及企業(yè)特性等綜合因素，對清單進行適時動態(tài)調(diào)整。

境外投資監(jiān)管更嚴

數(shù)據(jù)顯示，近年來中央企業(yè)“走出去”開展國際化經(jīng)營取得了積極進展，全球資源配置能力和國際競爭力逐步提升，業(yè)務(wù)分布在全球150多個國家和地區(qū)，境外資產(chǎn)規(guī)模超過5萬億元，以高鐵、核電、特高壓為代表，在鐵路、電力、通信、裝備制造等領(lǐng)域建設(shè)了一批在當(dāng)?shù)鼐哂惺痉缎院蛶有缘闹卮箜椖亢蜆酥拘怨こ?。但是，?dāng)前全球經(jīng)濟不確定性上升，央企國際化經(jīng)營面臨著更多的挑戰(zhàn)。

黃丹華指出，與國際一流跨國公司相比，中央企業(yè)國際化經(jīng)營起步較晚，經(jīng)驗相對不足，對國際規(guī)則的熟悉和運用不夠，對風(fēng)險的識別和管控能力有待提高，再加上境外投資的市場競爭激烈，國別差異較大，投資監(jiān)管環(huán)境不同，境外投資面臨著較大的政治、法律、社會、安全等各類風(fēng)險。

為提高境外投資監(jiān)管的針對性，防范境外投資風(fēng)險，國資委延續(xù)了制定專門境外投資監(jiān)管辦法的做法。在保持監(jiān)管理念、監(jiān)管方式與境內(nèi)辦法基本一致的前提下，更加強調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、堅持聚焦主業(yè)，更加強調(diào)境外風(fēng)險防控、保障境外資產(chǎn)安全。

央企境外投資如何監(jiān)管？黃丹華表示，境外投資要求更為嚴格。這主要體現(xiàn)在兩個方面：

其一，更加強調(diào)聚焦主業(yè)。原則上央企不得在境外從事非主業(yè)投資。確需開展非主業(yè)投資的，應(yīng)報國資委同意后采取與具有相關(guān)主業(yè)優(yōu)勢的中央企業(yè)合作的方式開展。讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，通過優(yōu)勢互補降低投資風(fēng)險，減少無序競爭。

其二，更加強調(diào)境外風(fēng)險防控。考慮到境外投資風(fēng)險高發(fā)的特點，《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》提出了更為嚴格、具體的要求。比如，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上要求境外投資積極引入第三方機構(gòu)入股，防范風(fēng)險；對境外特別重大投資項目，要在項目決策前委托有資質(zhì)的獨立第三方咨詢機構(gòu)開展專項風(fēng)險評估；要充分利用出口信用保險和商業(yè)保險機制，減少風(fēng)險發(fā)生時所帶來的損失等等。這些規(guī)定都是為了盡可能減低風(fēng)險發(fā)生的概率，分散投資損失。

“相比境內(nèi)投資，央企境外投資的風(fēng)險大、矛盾多，形勢更為復(fù)雜。事實證明，央企實施境外主業(yè)投資的，往往成功的概率較高；進行非主業(yè)投資的，由于缺乏主業(yè)的比較優(yōu)勢，在識別和處置風(fēng)險方面處于劣勢，容易導(dǎo)致投資失敗?！编囍拘鄹嬖V記者，境外投資防控風(fēng)險的有效之策就是引入多元化的民間資本、當(dāng)?shù)赝顿Y者、國際投資機構(gòu)等入股，從而有效地分散風(fēng)險，分散投資損失。

對境外特別重大投資項目，新規(guī)定還提出要在項目決策前委托有資質(zhì)的獨立第三方咨詢機構(gòu)開展專項風(fēng)險評估，并要求充分利用出口信用保險和商業(yè)保險機制，減少風(fēng)險發(fā)生時所帶來的損失。