地方人大推動檢察建議工作的思考

王守金

檢察建議是一項頗具歷史淵源和中國特色的檢務創舉，但由于立法層面的非剛性化、相關配套制度的不完善以及實際操作中不規范，在實踐操作中存在著諸多問題，影響著該制度應有功能的發揮和價值功能的實現。

實踐困惑

檢察建議工作法律依據不足、被認同度不高。檢察建議是檢察權與法律監督權的拓展和延伸，權力的行使應以法律為依據，無法律授權的權力缺乏正當性。2012年前，“檢察建議”在人大立法中僅見于檢察官法：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的。”但這并非法律的授權性規定，不能作為檢察建議的法律依據。

2012年通過的民事訴訟法有了檢察機關提出檢察建議的明確法律授權，但對象僅限于法院，對法院之外的行政機關、企事業單位等主體提出檢察建議至今仍缺乏法律依據。盡管最高人民檢察院出臺了不少關于檢察建議工作的規定，但是在檢察官法、刑事訴訟法等人大立法層面的立法空白是其他文件所不能彌補的。“名不正則言不順，言不順則事不成。”合法性缺失讓檢察建議天然缺乏話語權，難為被建議機關接受認同。

檢察建議工作不規范。檢察建議制發管理不夠規范，沒有統一責任部門和責任人員進行管理，實踐中有的以檢察院內部部門的名義，有的以檢察院單位的名義。有的部門為完成考核，將其他部門制發的檢察建議以本部門的名義重復發送給同一對象，嚴重影響檢察建議的嚴肅性。也有部門為了考核加分，針對某一事項暴露的多個問題逐個制發檢察建議，其質量可想而知。有的為了提高檢察建議回復率，將事先擬好的檢察建議回復函與檢察建議一同發給被建議單位，并告知該單位只需蓋章即可。這些不規范行為極大地影響檢察建議的權威，也不利于檢察機關整體形象，更不利于檢察建議落實。

檢察建議質量參差不齊。檢察建議旨在解決有關單位存在的問題，這需要細致認真的對單位存在的問題進行調查分析，找準癥結，提出有深度高質量的檢察建議，才能得到被建議單位的認同和采納。實際工作中，檢察人員將大部分時間精力用于辦案，對檢察建議則重視不夠。有的檢察建議對存在的問題把握不準，說理不深，論據不足；有的檢察建議篇幅過短，常使用“規章制度不健全”“加強監督管理和宣傳教育”等原則性語句，對策幾句空話帶過，針對性和可操作性不強。有的檢察建議因為行業壁壘的存在，如對財物、金融、醫藥、衛生等專業知識了解不夠，外行指導內行。

破題路徑

通過人大及其常委會積極履職行權，充分發揮檢察建議對行政機關的監督完善作用，對推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設影響深遠。

完善立法，解決檢察建議的法律依據問題。任何重大改革必須于法有據。對檢察建議制度，從長遠來看，必須由全國人大及其常委會制定的法律予以規范。由全國人大及其常委會對與檢察機關業務活動密切相關的刑訴法、民訴法、行訴法、檢察官法等法律法規進行修正，將檢察建議制度作為檢察機關行使法律監督權力的方式之一加以明確。同時，應該對檢察建議制度的法律效力進行明確規定，接收單位應在規定時限內對檢察建議的內容進行研究落實，并及時反饋落實情況以及不落實、不處理檢察建議的應承擔的法律責任等問題，增強檢察建議的強制性。

作為地方國家權力機關，從立法層面推動解決檢察建議的法律依據問題，在實踐中有以下兩種途徑：通過上級人大的立法調研中，有針對性地提出修訂建議，推動提高立法的科學化水平；依法行使重大事項決定權。作出加強檢察建議工作的決定，對檢察建議的提出，接收建議的單位如何處理等問題都作出規定，作為轄區內國家機關及相應單位執行的依據。

決定出臺后，要抓好幾項工作確保落實：加強宣傳，提高決定知曉度，讓轄區內各界了解和支持這項工作；明確內司委或者法工委負責監督檢察建議工作，確保決定嚴格執行；檢察機關要加強檢察建議管理，提高檢察建議質量，重視與被建議單位的協調、溝通；對決定施行情況要及時總結，必要時及時修改完善，提高決議落實效果等。

加強監督，以問題為導向推動檢察建議落實。針對檢察建議管理不規范、質量參差不齊、落實不力等問題，各級人大及其常委會應加強監督，找準著力點推動檢察建議工作規范運行，促進司法權的健康良性運行。

規范檢察建議的操作。地方人大應當以內司委（法制委、法工委）為主體，成立專題調研組，深入調研轄區內檢察建議制度的實踐情況，對有關檢察建議的司法解釋與規范性文件進行系統歸納整理的基礎上，結合本地實際對檢察建議的提出程序、制作要求等相關細節問題提出參考。在方式上，可以人代會議案的方式提出，可以代表建議的方式提出，也可以聽取和審議專項工作報告后，提出審議意見交檢察機關辦理的方式實施。在內容上，重點對檢察建議提出的程序、內容形式、檢察建議的跟蹤落實措施做出原則性規定。如，檢察建議作為一種法律文書，應當格式規范，結構完整，文號統一，嚴肅使用，未經檢察長或檢委會批準通過不得自行發送。

提升檢察建議的質量。檢察建議定期報告制度，要求檢察機關定期向人大及其常委會報告檢察建議工作情況，主動接受人大監督，尋求人大代表的支持和理解。檢察建議備案制度，檢察機關向有關單位提出檢察建議應當同時報送同級人大常委會備案接受監督。人大通過審核備案的檢察建議了解掌握檢察建議工作質量，進行進一步監督。檢察建議審查制度，被建議單位對檢察建議存在異議，可以向人大常委會提出審查請求，請求對檢察建議的科學性、可行性進行審查。

推動檢察建議的落實。建立檢察建議回復備案制度。倒逼讓被建議單位提高對檢察建議的重視程度，也能督促其在規定期間內回復。對于無正當理由未在規定期間內回復的，人大可以依法啟動監督程序進行監督。建立重點檢察建議督辦制度。對于事關經濟社會發展、民生民利等重大問題或重大安全隱患的檢察建議，人大常委會可以采取調研視察、專項審議、執法檢查、專題詢問、質詢和特定問題調查等方式，直接督辦檢察建議工作的落實。辦理跟蹤反饋制度。建立檢察建議辦理定期匯報制度。檢察機關對被建議單位的回復和整改落實情況應定期向人大常委會匯報，對于經檢察機關催辦而拒不回復和整改的，檢察機關可就該事項提請人大常委會啟動監督程序。

（作者單位：銅梁區人大常委會）