社會組織參與社區治理的現狀、問題及對策

俞曉波

近年來，隨著社區建設的深入開展和居民素質、生活水平的日益提高，社區內的社會組織發展迅速，數量不斷增多，涉及的服務領域也不斷擴大。如何引導社區社會組織有序發展、有效參與社區治理是新形勢下基層工作必須認真破解的重大課題。

一、社會組織參與社區治理現狀

從實踐層面看，由于社會組織的制度環境不斷優化，各地政府積極探索對社會組織的培育支持體系，包括對社會組織的資金補貼、稅收減免，建立社會組織孵化基地等方面來促進社會組織的發展。對于社區社會組織的培育機制，逐步從以物質、資金為主的資源投入轉向綜合能力建設，政府購買服務也從以委托性購買為主向競爭性購買轉變。在政府與社會共同扶持的綜合模式過程中，社區社會組織參與了越來越多的社區公共服務和公益事業，在社區治理中發揮著越來越重要的作用。

1.參與主體日益多元化。參與到社區治理中的社會組織類型既有基金會、民非企業和社團等社會組織直接為居民提供各種服務，也有一些樞紐型組織通過服務于社區內社會組織，間接參與社區治理。不同類型的社會組織發揮的作用也有所不同。本土培育起來的“內生”組織對本社區居民的需求較為熟悉，在服務項目設計與活動開展方面比較“接地氣”。相比之下，外部引進的“外生”組織則具有專業性較高的服務優勢，其項目設計和活動傾向于“高大上”。還有一些社會組織兼具以上兩類組織的優勢，既“高大上”又“接地氣”，深受社區居民歡迎。

2.參與領域更加廣泛。隨著社區居民的需求日益多元化，對社區治理的訴求也越來越強，社會組織提供的服務領域日益廣泛，涵蓋了居民生活的各個方面。大多數社會組織的服務范圍涉及多個領域，從服務對象來看，主要分為兩大類，一類是針對弱勢群體的特殊民生服務，包括養老、婦女兒童、助殘、幫困等；還有一類是面向社區居民的一般性服務，包括文體娛樂、環境保護、法律咨詢、心理咨詢等。參與領域較多的是養老服務和文體娛樂。

3.參與方式不斷拓展。社會組織通過各種方式參與社區治理，從不同的角度，可以有不同的分類。從社會組織參與社區治理功能發揮的方式看，可以分為直接服務和間接服務。所謂直接服務是指那些一般性的社會組織通過直接為居民提供服務的方式來參與社區治理，間接服務是指樞紐型的社會組織通過為社會組織提供服務來間接參與社區治理。從社會組織參與社區治理的資金來源看，可以分為社會組織承接政府購買服務、社會組織承接各類基金會公益項目以及社會組織自主提供低償或無償服務。大部分社會組織的資金來源于政府購買服務和基層政府的補助，還有一些社會組織承接了基金會的公益項目，另外還有一部分社會組織，雖然沒有獲得正式的政府資金投入，但仍在主動從事著低償或無償的志愿性服務。從社會組織參與社區治理所提供的內容看，可以分為提供標準化服務和提供個性化服務。所謂標準化服務，是指居民都能享受到的普遍性服務，滿足廣大居民的共性需求。而個性化服務主要是為某個社區居民獨享的個性化服務，滿足該社區的某些特定需求。

二、社會組織參與社區治理過程中存在的主要問題

盡管社區社會組織在參與社區治理過程中，經歷了從最初不受居民信任到逐步深受歡迎的轉變，通過整合社區資源，為居民提供各類公益服務、化解社區矛盾、管理公共事務，成為社區共商共治中利益表達和民主協商的重要載體。但不可否認，社區社會組織仍面臨一些問題，主要包括自身發育不足和賴以發揮作用的社區基礎薄弱這兩大問題。

1.社會組織自身發展水平的制約。社會組織參與社區治理的效果在很大程度上取決于社會組織自身發展水平。社會組織自身發展水平越高，則社會組織的總體實力越強，在參與社區治理過程中就越能發揮作用。目前，社區內社會組織體制機制尚不健全，除了實行會員制的社團具有幾十個甚至上百個會員，絕大多數社會組織的全職工作人員比較少，只有少數社會組織內部的組織結構具有明確的分工，僅靠為數較少的骨干成員進行非正式的分工協調。社會組織內部的管理架構和規章制度亟待進一步完善。此外，社區社會組織面臨場地、人才以及資金等資源短缺的問題，尤其是專業人才缺乏，已經是一個不爭的事實。大多數社會組織由于缺乏科學的人員招聘機制，人員招錄的隨意性和人員入職動機的不確定性，直接造成人員工作積極性和組織歸屬感嚴重不足。由于缺乏嚴謹的工作方式和管理方式，對員工缺少應有的考核、監督以及培訓激勵機制，使員工處于或過于松散或強度過大的狀態，導致專職人員嚴重流失。根據調研，社會組織專職人員辭職的主要原因有三個方面：工資收入低、職業發展空間不足以及專業不對口。社會組織專業人才的難招、難留，致使社會組織專職人員的專業化程度較低。不少社會組織人員在工作中依靠經驗或熱情較多，工作手段或方法較落后，沒有專業知識和專業方法支撐，難以提供個性化、多樣化、系統化專業服務。

2.社區的參與基礎較為薄弱。社區居民的需求意愿是社會組織有效參與社區治理的基礎。社區內志愿者的大力支持和社區居民的廣泛參與是社會組織賴以發展的基礎。雖然大多社會組織都有一定數量的志愿者，但相對于社區社會組織發展的實際需求來說，志愿者的數量還遠遠不能滿足。況且社會組織志愿者的培訓難度大且流動性也大，無形之中增加了社會組織的用人成本。從參與社會組織活動的居民群體來看，主要包括兩部分：社區賦閑在家人員和離退休人員。社區的主體人群參與度不高，經常參加社會組織活動的居民只占居民總體很少的一部分。

分析社會組織參與社區治理存在的兩方面問題，其深層次的原因還在于社區社會組織缺乏明確的戰略定位和清晰的功能定位，因而表現為社會組織介入的服務領域或者重疊，或者出現空白。比如說，大多社會組織在文化建設、心理咨詢、娛樂休閑等方面都有涉及，涉及的領域越多，專業化水平就越低。在社區服務領域，以弱勢群體為服務對象的比較多，而針對社區主體人群的服務較少，如，社區的中青年白領也是服務的主要對象，亟需構建相關的服務體系。因此，社會組織的自身定位不清，缺乏自身的核心競爭力，也就難以實現可持續發展。不同種類的社會組織應當具有不同的功能定位與運行方式，在社區的社會管理和公共服務中各有側重、相輔相成。比如說，志愿服務類社會組織的服務方式可以靈活多樣，整合社區內外各種資源，滿足居民的差異化需求，提高居民的生活質量。群眾文化類社會組織可通過開展豐富活躍的社區文體活動，促進社區文化建設，提升居民的社區認同度和歸屬感。利益維護類社會組織能夠為社區內不同群體的利益訴求提供有效的組織化的表達、整合和實現途徑，有助于促進社區的穩定與和諧。正因為一些社會組織功能定位模糊，缺乏錯位競爭意識，因此，社區社會組織參與的服務領域高度重合、工作雷同，最終使社會組織失去競爭力和不可替代性，無法滿足社區居民多元化需求，極大影響了居民廣泛參與的積極性，同時，社會組織參與社區治理的機制不健全也造成居民參與意識較低，削弱了社會組織參與社區治理的效果。

三、進一步推進社會組織參與社區治理的對策

基層社區治理關系整個國家和社會的長治久安，推進社會組織參與社區治理，是促進國家體系和治理能力現代化的基礎。中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的

《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（以

下簡稱《意見》），強調要“大力培育發展社區社會組織”，并進一步明確“降低準入門檻、積極扶持發展、增強服務功能”的具體方向。推進社會組織參與社區治理需要多方協同、多措并舉。社會組織的生存與發展，與政府職能轉移密切相關。在培育和發展社會組織的同時，基層政府要積極轉變觀念和管理意識，確立與社會組織的新型關系，將社會組織視為治理中的合作“伙伴”，而非競爭“對手”。只有從內推動力和外驅動力兩方面著手，大力提升社會組織的治理能力，才能促使社會組織有效承接各項服務職能，充分發揮其有效性，避免在政府轉移職能過程中遭遇

“社會失靈”的困境。

1.在大力培育社區社會組織的同時，要加強治理結構建設。過去，對于社會組織的管理存在“重登記、輕監管”的問題，在適當降低準入門檻、大力培育發展社區社會組織的同時，仍然要加強監管。在《意見》中，提出了建立社會組織“異常名錄”和“黑名單”。這是適應我國社區社會組織發展現狀的現實選擇，也符合簡政放權、激發活力的改革要求。在內部結構建設方面，要通過健全社會組織法制體系，建立標準化管理體制機制，強化組織章程的核心作用，完善會員大會、理事會、監事會等架構，建立人事管理、財務管理以及獎酬保障等各項規章制度，形成社區社會組織自我管理、自我發展的制度環境，提升對專業人才的吸引力。在績效評價方面，亟須進一步完善政府購買服務機制，引導社會組織有效參與社區治理。按照公開、公平、公正原則，建立以項目申報、預算編報、項目評審、組織采購、資質審核、合同簽訂、履約監管、經費撥付、績效評價為主要內容的政府購買服務規范化流程。同時，建立健全由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，對購買服務項目的質量、效率和效果等進行考核評價。通過獨立、客觀、公正的專業評價，確保評價工作的全項性、規范性和科學性。

2.要以需求為導向，有針對性地引進項目，強化社區社會組織的價值理念、服務內涵和品牌影響力。《意見》將培育發展社區社會組織放在突出位置，明確指出要建立社區社會組織綜合服務平臺，為社區社會組織提供組織運作、活動場地、活動經費、人才隊伍等方面支持。目前，一些地方政府已經設立社會組織服務中心，探索創新

“樞紐式”服務模式，為社區內社會組織化解資源緊張的“缺血”困境。在參與社區治理過程中，社會組織不僅要有場地、經費等基礎要素，更要讓居民有社區歸屬感和責任感。居民的歸屬感越強，就越愿意參與社區公共事務，而社會組織是居民參與社區公共事務最直接的平臺，通過各種服務項目將社區居民聯系起來，又能進一步提高居民的責任感。因此，需要全面了解社區居民對于公益類服務項目的需求和意見建議，將這些需求轉化為具有可行性和持續性的項目，形成項目資源庫，提供給社區的“內生”組織和“外生”組織，促進社區內組織深度融合和共治協商，打造社區服務品牌。社區服務品牌的影響力和知名度在一定程度上體現著社區組織生命力，能夠吸引更多的居民參與其中。

3.強化社區居民的參與意識，夯實社會組織發展的基礎力量。社區居民的廣泛參與是現代社區治理的主要表征，也是社區建設的內在動力。借助政府信息發布平臺，擴大居民對社區公共事務的知情權，提高其社會參與的理性和責任感。在居民參與社區公共事務的內容、方式、途徑方面做到有法可依、依法參與，保證參與的常態化、理性化、制度化。還應主動合理利用網絡媒體，大力普及參與知識，加強社會輿論的引導，構建網絡參與渠道或平臺，營造共同參與社區治理的良好氛圍，提高基層治理能力。同時，優化社區志愿者管理，定期舉行培訓和講座，向志愿者傳授社區治理的專業理論知識，提高志愿者業務水平。引入市場化管理的用人機制，建立社區志愿服務激勵機制，對志愿者隊伍給予適當的職業待遇和職業保障，打造充滿朝氣和活力的工作團隊，實現志愿者資源的可持續利用。

4.發揮基層黨組織和黨員在社區治理中的主導力量。黨組織是黨的自身建設和管理的基本單位，承擔著管理教育黨員的具體任務，也是黨聯系群眾的紐帶和橋梁。在社區治理中，社區綜合黨委發揮著核心作用，具體體現在統籌協調方面，引導社區內不同治理主體各司其職、相互配合，構建社區治理的體系架構。基層黨建工作可以因地制宜、靈活多樣。如，將黨的活動與社會組織的專業服務、文化建設以及社會日常管理相互融合，推動社會組織發展與黨建同步開展。加強社區和社會組織黨建工作，既能增強黨在社會組織領域的影響力和凝聚力，也能增強社會組織的聚合功能，激發社會組織活力，促進社會組織在國家治理體系和治理能力現代化進程中更好地發揮作用。

（作者單位：中共上海市浦東區委黨校）

（責任編輯 矯海霞）