我國碳排放權交易制度法律問題研究

肖艷+石珊+李冰瀅+彭宣淇

（401120 西南政法大學經濟法學院 重慶）

摘 要：本文以我國碳排放權交易法律制度試行現狀為主要研究對象。從碳排放交易的本質入手，運用假設數據的方法描述碳排放權交易的具體過程。結合我國碳排放權交易的立法現狀與實踐情況，通過分析研究歐盟的碳排放權交易法律制度，總結其先進經驗，為構建我國的碳排放權交易法律制度提供參考。最后將重點落到重慶市試點上，通過事實與數據分析碳排放權交易在立法位階、市場活躍度、初始分配模式、監管制度及責任追究機制五個方面的問題，進而提出相應的建議。

關鍵詞：碳排放權；市場交易；重慶市；法律制度；法律責任

一、碳排放權交易的本質

碳排放權交易是利用市場機制來控制二氧化碳及其他溫室氣體的排放，以達到保護環境、促進發展共贏的目的，本質上是一種排污權交易（即環境容量使用權交易）概念[1]。環境有多大的容量，就是在不造成環境永久性損害的前提下，環境可以容納多少污染物[2]。它就像是一個氣球，每個國家都將CO2及其他溫室氣體排放其中，如果不加以限制，“氣球”就會爆炸。于是，為了減少溫室氣體的排放，各國進行了廣泛的合作與研究，力求找到應對氣候變化的解決之道。

1992年《聯合國氣候變化框架公約》對排污權交易制度進行了初步構想，其后，《京都議定書》基本構建完成碳排放權交易制度[3]。根據《京都議定書》的內容，可作如下假設：

由上表不難看出：①不管甲乙丙丁四國的結果怎樣，總體上，確確實實為地球減排了5X；②完成承諾減排目標的國家有利可圖，未完成的國家需多花成本。

由此可見，一方面，碳排放權交易對于節能減排、環境保護具有重要意義；另一方面，碳排放權交易的有利可圖會吸引企業進行技術革新、主動減排、清潔生產，省去治污費用以降低企業成本。

二、國外碳排放權交易機制研究

縱觀全球實施碳排放權交易機制的國家，歐盟走在了前列。自2002年簽署《京都議定書》以來，歐盟積極落實碳排放權交易制度的構建，為全球碳減排作出了突出的貢獻。而與歐盟不同，美國目前沒有承擔《京都議定書》規定的強制減排義務，僅在部分區域或州形成了各自碳排放體系。而且各個體系的碳排放交易機制的運行各不相同，均有其優勢與不足之處。鑒于我國即將在2017年試行全國范圍內的碳排放權交易體系，沒有統一體系的美國不太符合我國國情，所以在此我們重點探討歐盟碳排放權交易制度。

1.碳排放權交易的立法狀況

2003年10月歐盟頒布了統一的對所有成員國具有約束力的《在共同體內建立溫室氣體排放量交易框架指令》，該指令對實現《京都議定書》中的減排目標，歐盟碳交易市場所涵蓋的強制減排行業均做了具體的規定，同時也宣告了歐盟ETS的建立，并且規定了歐盟碳交易市場所涵蓋的強制減排行業 [4]。同時，為了使各項指標更好的指導實踐，歐盟還頒布了各項具體的法律法規，如，對歐盟碳排放總量進行統一化規定的決定、用來規制排放配額分配方式之拍賣的《拍賣法規》等。

2.碳排放權的初始分配

目前碳排放初始分配主要有四種模式，即“免費分配”“固定價格出售”“拍賣”和“免費與有償相結合的混合分配”[5]。歐盟在碳排放權交易的配額管理上主要采取由政府免費分配逐步過渡到拍賣的方式。在2012年之前，碳排放權交易配額由政府免費分配；然后在2013年至2027年，政府免費分配方式與拍賣并存，但是以拍賣為主；2027年之后，取消由政府免費分配配額的方式，全部采用拍賣的方式獲得碳排放權配額。

3.碳排放權交易的監管制度

在監管方面，2012年歐盟頒布了《加強歐盟碳交易計劃市場監管的框架》，確立了歐盟碳排放權交易的執行機構——歐盟委員會，負責監督碳排放權交易市場的違法行為。其次，建立了歐盟獨立交易登記系統，負責對所有碳排放權交易進行詳細記錄和核查；然后還規定各金融監管機構以及各國的監管機構對各成員國內的交易制度進行具體的監管。

4.碳排放權交易責任追究機制

根據歐盟《碳排放權交易框架指令》的相關規定，碳排放權交易違約的處罰實行階段性懲罰。在交易實行的第一個階段，如果超額排放一公噸二氧化碳，需要罰款四十歐元；如果在交易的第二階段再次違約，每超額排放一公噸二氧化碳，就要被罰款一百歐元。除此之外，在當年接受罰款后，還會在下一年的本應得的排放額中減去上一年超過的排放額。

三、我國碳排放權交易立法現狀與實踐

1.我國關于碳排放權交易的立法現狀

目前，我國關于碳排放權交易的相關法律規定主要有2014年國家發展改革委員會《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），以及包括重慶市在內的試點省市出臺的管理辦法、實施細則等相關政策性文件和各交易所的規章制度（多達107部）。這些基本構成了我國碳排放權交易的現行法律制度框架。

這種法律制度體系，一方面，適應了我國地域廣闊、發展不平衡的國情，有利于短期的、快速的實行碳排放權交易制度，為構建全國統一碳排放權交易市場提供實踐經驗。以重慶市為例，有關碳排放權交易共有5部部門規章及地方政府規章，涉及配額管理、核算核查、監督管理等方面，各有側重，功能較為齊全，在重慶市碳排放權交易市場形成了一個有機聯系的體系。另一方面，放眼全國，各試點根據國家政策法規的指導自行管理，有可能會導致各地方監管差異較大，最后難以形成宏觀層面的統一監管體系[6]。例如湖北省試點的地方政策法規多達31部，而深圳僅4部。

2.我國碳排放權交易的實踐現狀

根據國家發改委公布的數據，截至2015年8月底，中國7個碳排放權交易試點累計交易地方配額約4024萬噸，成交額約12億元；累計拍賣配額約1664萬噸，成交額約8億元。而被納入排控企業的履約率也在上升，2014年和2015年履約率分別達到96%和98%以上。根據平臺公布的數據，最近一個星期，上海平均日成交量約3萬噸。與此形成對比的是，重慶市的交易市場始終低迷，除偶有成交量大的個案外，整體市場交易量低，甚至多日陷于零交易量的尷尬境地。

四、重慶市碳排放權交易試行過程中存在的問題

1.法律位階低

從我國七個省市試點工作的立法現狀來看，碳排放權交易相關的立法主要為地方政府或發改委制定的《暫行辦法》，其法律位階較低、法律規范效力等級明顯不足。反映在司法實踐過程中的問題就是《暫行辦法》只能作為審判的參照依據，而不能作為執行依據，這導致碳排放權交易在進行的過程中出現了法律適用上的空白。而與碳排放權交易相關的單行法僅有《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國應對氣候變化法》四部。這些法律只能調整碳排放權交易中的部分問題而不能涵蓋全部，因此缺乏一定的系統性和引導性，且在實踐過程中的可行性也不高，只是起到一個補充解釋的作用。

2.交易主體積極性不高，市場活躍度低

從上文相關數據來看，重慶市碳交易權排放市場活躍度低，交易主體（即納入碳交易市場的企業）積極性不高。主要兩個方面的原因：①碳排放權交易經濟價值小。交易主題的積極性很大程度上取決于交易帶來的經濟利益，而目前的碳市場中用于交易的碳排放權經濟價值較小，無法為企業帶來當前可見的實質利益，其潛在價值又難以在短期內實現。企業無利可圖，更多時候是出于環保責任與政府的強制要求被動進行交易，主動性不強。②投資主體少，市場范圍局限。投資，使得市場擁有了良好的流動性，同時也可以提高了碳排放權交易市場的效率及對碳排放權的合理定價[7]。由于重慶市乃至全國的碳排放權交易市場尚處于起步階段。市場范圍具有區域局限性，確少甚至沒有投資主體。這就導致了整個碳排放權交易市場的流動性不強，進而影響市場活躍度。

3.初始分配方式不合理

碳排放權初始分配指，在碳排放權交易制度的體系內，在政府或其主管部門等分配主體的主導下，依靠既定的分配原則、規制和方式，在碳排放主體間分配碳排放總量的行為、過程及其所形成的各種法律關系的總和。初始分配通常采用有償分配與無償分配等兩種方式。據重慶市《碳排放配額管理條例》的有關規定，重慶市目前的碳排放權交易采取的是無償分配方式，具體步驟是“配額管理企業自主申報排放量—主管部門確定配額量—主管部門調整配額量”。從理論上來看，單純地使用無償分配方式不能提供碳排放權交易的定價基礎[9]。企業從主管部門處無償獲得配額，但考慮到無法預知政府政策走向所存在的風險，往往不愿出售手中剩余的配額，這就造成了市場交易量不足和活躍度不高。從實踐中看，這種分配方式還存在兩種弊端：首先，由企業自主申報排放量易導致企業通過超額申報排放量來排斥其責任；其次，在現實交易中，完全由主管部門調整并最終確定配額量，難以保證初始分配的公平和效率。

4.監管機構設置和權限分配不明確

《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》規定，市發展改革委作為全市應對氣候變化工作的主管部門，負責碳排放權的監督管理和交易工作的組織實施及綜合協調。從而確定了重慶市發展與改革委員會的主管部門地位。同時還規定，市發改委應當對配額管理單位，交易所的各項活動加強監管，還賦予了主管部門對違法行為的處罰權。而加強管理的力度，加強管理的具體措施并沒有相關立法予以規定，同時對于其他方面也沒有規定有效的監控措施。另外《暫行辦法》還規定了其他機構如市金融辦、市財政局、市經濟委等在各自職責范圍內做好碳排放權交易相關管理工作。但發改委至今也沒有出臺相關法律規范，明確各自的法律職權，導致各監管與法律部門無法可依、權限不明。

5.責任追究機制不健全

在碳排放權交易的監管過程中，涉及配額管理單位、核查機構、交易所和監管人員這幾方主體，《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》分別對這四方主體的違法行為的制裁作出了相應的法律規定，存在以下問題：其一，通報違規行為、取消評優評先、不予財政補助的處罰措施與罰款、處分相比力度較弱，對相關違法主體不具有威懾力；其二，規定有違法違規行為采取行政處罰措施，對實施哪些行為違法違規規定不具體，實踐過程中碳排放權交易監管主體自由裁量權較大，容易造成監管人員濫用職權，損害交易主體的權益。

五、重慶市碳排放權交易試行過程中存在問題的解決建議。

1.提高碳排放權交易規范的法律位階

中央政府可以就碳排放權交易制定統一的行政法規。首先，這屬于為規范碳排放權交易市場行為的需要而制定法規的事項；其次，因碳排放權交易將于2017年在全國建立統一市場，故屬于全國性的工作；最后，碳排放權交易涉及的范圍較廣，不專屬于某一區域或者委員會的行政工作[8]。因此，我國將來碳排放權交易的法律規范制定主體可以是中央政府，這樣既能提高碳排放權交易制度在環境保護法律體系中的等級位階，同時也便于實現其與其他法律制度的對接。

2.鼓勵投資及開發碳金融業務

碳排放權交易畢竟是一個新興的市場，發展很不穩定，風險較大，這種不確定性使得投資者望而卻步。因此，必須制定相應的法規來保證中國碳排放權交易市場的穩定，在有充分法律保障的前提下使投資者放心地參加到碳排放交易市場的投資中來，促進整個市場的繁榮。此外，還可以對投資者進行碳排放投資知識的教育，加強其對碳排放權交易市場體系以及投資收益的影響因素等知識的了解和掌握，增強投資者信心。此外，還應當，鼓勵開發碳金融業務。例如嘗試推動配額托管交易制度等。

3.轉換初始分配方式：進行階段性靈活調整

通過對國外碳排放交易法律制度的研究。我們發現，各種碳排放權初始分配方式在立法或實踐中都有所運用。但每種分配規則各有優劣，沒有一種分配規則在所有條件下，考慮到制度的各個層面都優于其他分配規則。初始分配規則的選擇，必須滿足多項價值目標，最終取決于在某個特定時間的地點起支配作用的制度，經濟和技術條件[8]。因此，我們可以對不同發展階段的分配方式進行靈活調整。具體的做法是：在碳排放權交易的第一階段采用無償分配為主，拍賣和獎勵為輔的混合模式。我國碳排放交易制度尚處起步階段，沒有正式形成整體交易市場，因此第一階段分配模式的確立還需與既往模式相銜接。相對其他模式而言，此種模式更具可行性。至碳排放權交易市場發展到成熟階段，再嘗試進行公開拍賣，招標。

4.明確監管機構權限分配

首先應當明確各監管機構的職權，理順各有關行政機構之間的關系，構建一個協調有序的碳排放權交易管理網絡。其次，應擴大主管機構的監管職權，將可能出現的新情況納入主管機構的監督范圍之中。最后，碳排放權交易主管機構的一個重要職權是監督各有關碳排放權排放主體的行為，除了明確主管機構的監督職責外，可以引進社會監督這一種方式，鼓勵公眾積極參與對碳排放權交易的監督。

5.完善責任追究機制

完善責任追究機制需要具體的實施辦法和規定，涉及到立法的問題，上面已經談到立法的問題，在此做一些補充。首先要明確責任追究的原則，對監管主體的具體行政行為以原則來統一規范，同時為監管主體對在碳排放權交易過程中出現的新問題提供監管上的法律指導；然后要明確責任追究的種類，選擇與該項違法行為相一致的處罰措施，做到既能夠實現法律的錯與罰相適應，又能對各主體起到威懾作業，防止違法行為的再次發生；還要明確責任追究的適用范圍，改變以往籠統規定對違法違規行為給予某種處罰的做法，作出具體的有可操作的規定。

參考文獻：

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